3.1.1. С!утність та особливості організаційної структури органу державної влади

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 

Наявність структури — невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, у тому числі організаційних, до яких належать органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Орган державної влади (громадянин або колектив громадян) — це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному, визначеному законом, порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції: його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації та методів діяльності.

Організаційна структура державного органу (від лат. structura — будова, розташування, порядок) — це сукупність структурних елементів

 

246_______________________________________________Розділ 3,1

(підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв'язок між цими структурними елементами.

Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їм цілісності. Стосовно системи структура є показником її зорганізованості.

Відмовляючись від абстрактної категорії «структура» з метою застосування поняття «організаційна структура органу державної влади», слід мати на увазі, що об'єктом структури-зації може виступати сама організація (структура організації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елемент як самої організації, так і її апарату управління, якщо розглядати їх окремо (структура кадрів державної організації, структура технічних засобів, структура методів управління, структура функцій управління і т. ін.).

Усі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю ланок та рівнів управління. Між ними встановлюються підпорядкованість та взаємозв'язок.

Ланка управління — це самостійний елемент структури управління, який виконує одну чи декілька функцій управління. Наприклад, в органі державної влади — це може бути відділ або окремий державний службовець. До ланки управління слід відносити також керівників, що здійснюють регулювання та координацію діяльності декількох структурних підрозділів.

Рівень управління — це послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим, знизу догори. В основі створення рівнів управління лежать властивість ієрархії, характерна для складних динамічних систем, та відносини детермінації. Структури управління організацій (установ та підприємств) будуються як багатоповерхові споруди з декількох послідовно розташованих рівнів ієрархії управління. Кількість сходин (або рівнів) управління визначає тип структури з погляду її складності. Залежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирівнева і т. ін.

Важливим елементом структури органу державної влади є внутрішні зв'язки. Вони становлять інформаційну основу управління. За їх допомогою передається інформація між керівниками та структурними підрозділами, досягається взаємосприяння між учасниками управлінських процесів

 

Організаційна структура органу державної влади                            247

щодо досягнення цілей функціонування органу та здійснюється координація управлінської діяльності.

На сьогодні серед фахівців немає єдиної думки стосовно видів зв'язків між елементами структури органу державної влади. Однак у більшості випадків прийнято вирізняти вертикальні та горизонтальні зв'язки.

В основі вертикальних зв'язків лежать відносини детермінації, тобто підпорядкованості. Зв'язки типу детермінації встановлюються між керівниками, структурними підрозділами та окремими працівниками органу в тих випадках, коли одні з них мають право віддавати розпорядження, а інші повинні їх виконувати. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками та їх підлеглими.

Горизонтальні зв'язки базуються на відносинах інтерде-пенції (взаємозв'язку, взаємозалежності) або констеляції (опосередкованої залежності) та встановлюються між рівноправними керівниками і структурними підрозділами, які взаємодіють у процесі управлінської діяльності.

Організаційні структури державного органу різноманітні. Ця різноманітність ще більше посилюється, якщо взяти до уваги різницю в розмірах, складності та сфері діяльності реального об'єкта (державної установи). Однак незалежно від різноманітності реальних об'єктів, систем управління ними, в їх побудові можна спостерігати наявність постійних зв'язків, закономірностей.

Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лінійну, функціональну та лінійно-функціональну структури органу (відповідно рис. 3.1, 3.2, 3.3).

Лінійна структура органу державної влади (рис. 3.1) створюється на основі побудови апарату управління тільки із взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархічної драбини. Ланки кожного низового рівня перебувають у відношенні безпосередньої лінійної підлеглості до керівника наступного, більш високого рівня. Кожен працівник у лінійній структурі підлеглий та підзвітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з вищестоящим підрозділом державного органу тільки через нього. Таким чином, в апараті державного органу створюється ієрархія підлеглості та відповідальності, що є за лінійної структури єдиним та домінуючим типом організаційних відносин.

 

248

Розділ 3.1

Лінійна структура державного органу формується за принципом єдиноначальності. Це означає, що одна особа скон-центровує у своїх руках керівництво усією сукупністю операцій, які мають одну мету, і єдність розпорядництва — тобто передачі обов'язкових для виконання команд кожній з ланок одного рівня тільки від одного керівника.

Лінійний керівник кожної зі структурних ланок відповідає за принципом єдиноначальності за весь обсяг діяльності того підрозділу, який йому підлеглий, та поряд із загальним керівництвом здійснює виконання всіх функцій управління на об'єкті, який йому доручено (рис. 3.1). Це веде до централізації повноважень стосовно прийняття стратегічних та поточних рішень. Інформація при цьому передається тільки за двома взаємопов'язаними напрямками — зверху вниз та знизу вверх згідно з управлінською ієрархією, без охоплення горизонтальних комунікацій.

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою та формально вираженою, але разом з тим найменш гнучкою. її використання має сенс тоді, коли коло завдань, що вирішуються, мале, завдання не дуже складні. Тому лінійна структура орієнтує керівників в основному на вирішення оперативних питань та на отримання поточних ефектів. Як правило, вона чітко функціонує при стабільних завданнях, виконанні операцій, що повторюються, але важко пристосовуєть-

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

В — виконавці підрозділу

Рис. 3.1. Лінійна структура державного органу

 

Організаційна структура органу державної влади

249

ся до нових цілей. Головний недолік лінійної структури — слабка координація ланок, підлеглих одному керівникові, а також те, що керівник повинен бути компетентним в усіх питаннях роботи підлеглих йому ланок.

Функціональна структура державного органу (рис. 3.2) будується на основі поділу управлінської праці. Сутність поділу праці полягає в тому, що кожна ланка цієї системи управління здійснює визначену функцію.

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

Функціональний керівник

Функціональний керівник

Функціональний керівник

В

 

в

 

в

 

в

в

В — виконавці підрозділу

Рис, 3,2. функціональна структура органу державної влади

Функціональна спеціалізація значно підвищує ефективність діяльності органу державної влади. Замість універсальних керівників, що мають розбиратися у виконанні всіх функцій управління, з'являється апарат фахівців (функціонерів), компетентних у своїй сфері, які мають штат співпрацівників, що відповідають за доручену ділянку роботи, За такої структури функціональні керівники спеціалізуються на виконанні окремих функцій управління: один відповідає за планування, інший за логістику, третій за бухгалтерський облік тощо. Керівні вказівки стають більш кваліфікованими, але порушується принцип єдності розпорядництва, оскільки нижчестоящі ланки не знають, чиї розпорядження виконувати в першу чергу, а також, як їх узгоджувати між собою.

 

250

Розділ 3.1

Функціональна структура управління сприяє кращому вирішенню окремих завдань, водночас вона розриває управлінський процес, єдиний за своєю природою. Недоліки функціональних структур виявляються особливо тоді, коли вирішуються питання перспективного розвитку організації.

На практиці найбільшого поширення набула організаційна структура, яка має назву лінійно-функціональна (або лінійно-штабна1), що є поєднанням лінійного та функціонального управління (рис. 3.3). Вперше лінійно-функціональні структури запропонував А. Фацоль, За основу бралася лінійна структура. Функціональні служби мали призначатися для вивчення відповідних проблем з метою надання допомоги лінійному керівництву при прийнятті рішення. Необхідність

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

І   І   |         Штабні органи     за функціями

Лінійний керівник

В

Лінійний керівник

Штабні органи за функціями

Ф    Ф

В

В

в

в

в

В — виконавці основних (операційних) підрозділів;

Ф — керівники або виконавці функціональних підрозділів

Рис. 3.3. Лінійно-функціональна структура органу державної влади

' Штаб — це поняття, взяте з військової термінології.

 

 

Організаційна структура органу державної влади                            251

у допомозі фахівців може виникнути на будь-якому з рівнів управління.

Лінійно-функціональна структура забезпечує новий поділ праці, за якого лінійні ланки управління покликані приймати рішення та розпоряджатися, а функціональні — консультувати, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, що може допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень. Цри цьому зв'язки «керівник — підлеглий» будуються за ієрархічною лінією так, щоб кожен працівник був підзвітний тільки одній особі. Керівники функціональних підрозділів здійснюють методичне керівництво реалізацією функцій управління та впливають на підрозділи за формальної відсутності розпорядницьких прав. Штаби готують кваліфіковані управлінські рішення, але затверджує та передає їх на нижчі рівні лінійний керівник.

Лінійно-функціональні структури тривалий період мали домінуюче значення при побудові організаційних структур управління підприємствами і установами. Вони особливо ефективні для організацій, які функціонують у стабільному режимі, рівномірно розвиваються, не відчувають значних впливів навколишнього середовища. Горизонтальні зв'язки в таких випадках встановлюються на відносно тривалий час і їх регулювання не потребує додаткових втручань вищестоящих органів управління. Однак у разі появи нових нестандартних проблем, значна частина яких потребує прийняття творчих рішень (спільними зусиллями фахівців різних підрозділів), порушується стабільність функціонування системи управління. У разі їх виникнення буває необхідно перерозподілити горизонтальні зв'язки або знову їх сформувати. В умовах трансформації економіки принципове значення має гнучка і динамічна система міжфункціональної координації та підпорядкування різнорідних зусиль окремих ланок для досягнення конкретної поставленої мети. При вирішенні проблемних завдань функціонування організації (пов'язаних з переорієнтацією цілей або зміною шляхів їх досягнення) лінійно-функціональна структура управління стає неефективною.

З розвитком організацій, більшою залежністю їх від навколишнього середовища та необхідністю адаптування до змін

 

252                                                                                    Розділ 3 1

з'явилися нові види організаційних структур, серед яких найбільше поширені програмно-цільові, матричні та дивізіо-нальні (відповідно рис. 3.4, 3.5).

Програмно-цільова організаційна структура — особливий тип структури, подібний до лінійно-функціональної структури, доповнює її, але не ідентичний їй. Сутність та призначення програмно-цільових структур визначаються системним підходом до організації як об'єкта управління, який розглядається як єдина цілісна система з орієнтацією на виявлення в ній взаємозв'язків та взаємозалежностей, спрямованих на досягнення кінцевої мети системи. Реалізація поставленої мети забезпечується шляхом виконання відповідними операційними (тими, що здійснюють основну діяльність) та управлінськими ланками комплексу робіт та заходів. Цей комплекс є програмою, в якій заздалегідь виявлено обсяг, якість та термін виконання. При цьому характер відносин між ланками набуває сутності взаємодії та взає-мосприяння.

Основу програмно-цільової структури становить спеціальний орган (підрозділ), призначений для формування, координування та регулювання усіх горизонтальних зв'язків, які належать до даної програми (рис. 3.4). Цей орган, що інтегрує горизонтальні зв'язки залежно від конкретних умов функціонування та змісту програм, може мати різний склад. Його функції, повноваження та відповідальність виявляються статусом особи, що його очолює та здійснює процес управління програмою, — керівника програми.

Відповідно до повноважень та відповідальності, якими наділено керівника програми, розрізнюють такі основні організаційні варіанти побудови програмно-цільових структур: координаційну; проектну, або продуктову; змішану.

При програмно-цільовій структурі координаційного типу керівник програми та підлеглі йому працівники відіграють лише допоміжно-координаційну роль, виступають додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної та збалансованої взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому практично не наділяються правами прийняття рішень і несуть лише часткову відповідальність за виконання певної складової програми.

 

Організаційна структура органу державної влади

253

Ця система досить ефективна в умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при виконанні яких на перший план виходять питання підвищення оперативності та комплексності їх виконання.

При проектній, або продуктовій, структурі на керівника програми покладається вся відповідальність за якість і терміни виконання робіт. У зв'язку з цим він дістає всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підлеглість керівника). При цьому всередині програмно-цільової структури формується традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанта доцільне в тому випадку, коли організація виконує обмежену кількість складних програм, які потребують високої якості, суттєво відрізняються між собою, на виконанні кожної з них зайнятий окремий колектив працівників, який не бере участі в

Підрозділ середнього рівня

Підрозділи вищого рівня

Підрозділ середнього рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Умовні позначення:

---------вертикальні зв'язки;

---------горизонтальні зв'язки

Рис. 3.4. Схема зв'язків при програмно-цільовій структурі державного органу

 

254                                                                                             Розділ 3.1

інших програмах. Така структура, за рекомендацією фахівців, може бути використана в організаціях, що вирішують вузьке коло складних питань.

При змішаному варіанті організації програмно-цільової структури на керівника програми покладається вся повнота функціонального керівництва, але він не має права безпосереднього розпорядження працівниками. Це означає, що всі рішення, які стосуються сутності, якості та термінів виконання робіт, приймає керівник програми, а організацію реалізації цих рішень забезпечують безпосередні керівники виконавців відповідно до діючої лінійно-функціональної структури управління.

Такий варіант організації програмно-цільової структури доцільний у тих випадках, коли в організації одночасно виконуються невелика кількість складних, відповідальних і високовитратних програм довгострокового характеру та безліч менш складних і довгострокових робіт.

У кожному окремому випадку використання чистої продуктової, програмної, змішаної або координаційної системи управління програмою має бути обґрунтовано конкретними умовами організації.

Перерозподіл функцій між органами лінійно-функціональної і програмно-цільової структур приводить до виникнення матричної схеми (рис. 3.5), яка застосовується зараз у цілому ряді організацій, у тому числі таких, що займаються інноваційною діяльністю.

За матричної схеми організаційної структури виконавець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. Виконавець (за програмою або проектом) знаходиться в точці перетину міжфункціональних зв'язків, які регулюються як керівником програми, так і лінійними керівниками.

Цей перетин організаційних зв'язків надає організаційній структурі матричний характер. Із матричної моделі видно, що взаємодія лінійно-функціональної та програмно-цільової структур зберігає всю сукупність інформаційних зв'язків, притаманних механізму управління, які не суперечать принципу єдиноначальності, оскільки вертикально-лінійне керівництво функціональними органами обох структур зберігається за одними й тими ж рівнями управління.

 

Організаційна структура органу державної влади

255

Умовні позначення:

К — лінійний керівник;

Фх, Ф2 — функціональні ланки (керівники);

PIIj, РП2 — керівники проектів;

Іф1П1, ..., Іф2П2 — групи функціональних працівників, що оперативно підлеглі керівникові проекту (РГ^, РП2) при методичному керівництві функціональної служби (Ф1( Ф2)

Рис. 3.5. Матрична структура органу державної влади

Матрична організаційна структура управління надійна і стійка при виконанні таких робіт, які встановлені й повторюються (як і лінійно-функціональна схема) і водночас мають спеціальний механізм з координації функціональних і міжфункціональних зв'язків щодо досягнення цілей, які змінюються.

Матричний тип структури управління використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг та експертизи в галузі науки і техніки.

До ієрархічного типу організаційної структури належить також так звана дивізіональна структура (від англ. division — відділення). Такий тип структури характеризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація зі збереженням координації та контролю). Ключовими фігурами при управлінні організаціями з дивізіональною структурою стають не керівники функціональних підрозділів, а менеджери. При цьому здійснюється структуризація організації за критеріями продуктової, спожи-

 

256                                                                                    Розділ 3.1

вацької, регіональної спеціалізації. Такий підхід, на думку деяких авторів1, забезпечує більш тісний взаємозв'язок виробництва зі споживачем, суттєво прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі, проте це призводить до зростання ієрархічності. Дублювання функцій управління на різних рівнях урешті-решт призводить до зростання управлінського персоналу та коштів на його утримання.

Структура органу державної влади може формуватися з урахуванням охарактеризованих видів структур управління організаціями, а також відомих та впроваджених у практиці управління підходів та методів їх проектування.