4.2.2. Парламентарні поліархії зі спадковим главою держави : Державне право зарубіжних країн -Бостан - Тимченко : Книги по праву, правоведение

4.2.2. Парламентарні поліархії зі спадковим главою держави

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 
РЕКЛАМА
<

До держав з таким підвидом поліархічної форми правління відносяться, на нашу думку, Великобританія, Бельгія, Данія, Іспанія, Нідерланди. Люксембург, Ліхтен­штейн, Монако, Норвегія, Швеція, Японія, а також колишні домініони Великобританії, нині члени "британської Співдружності": Австралія, Канада, Нова Зеландія та ін1. Тра­диційно ці держави за формою правління визначаються як парламентарні монархії, але, на нашу думку, це не зовсім вірно, оскільки назва (точніше половина її) цього підвиду форми правління не відповідає його змісту. З точку зору фор­мальної логіки назві "парламентарна монархія" має відповіда­ти зміст "єдиновладдя парламенту, парламентське єдиновлад­дя". В історії такі приклади були, але в сучасних перелічених державах такого немає, оскільки у їх системах вищих органів законодавчої і виконавчої влади парламент, хоча і відіграє провідну роль, не є монополістом всієї державної влади. Тоб­то, ні в цьому сенсі, ні в тому, який зазвичай вкладають у цю назву - "держава на чолі з монархом", ці держави не можуть бути визначені саме як монархії.

Це обумовлено, по-перше, тим, що вони відносяться до розряду розвинутих, насамперед у політико-правовому відно­шенні, країн, система державної влади котрих побудована на основі такого ключового конституційного принципу як роз­поділ влади. Цей принцип є антиподом єдиновладного (монархічного) принципу і водночас з ним існувати не може. Іншими словами монархія, заснована на поділі влади, як нами вже зазначалося, це нонсенс.

По-друге, це пояснюється тим, що на чолі названих дер­жав стоїть вже не монарх, а лише глава держави, який втратив тогочасний свій правовий статус єдиного правителя, само­держця і перетворився на один з вищих і найбільш слабких державних органів в системі влади цих країн. З монархічних елементів зберігся колишній порядок заміщення поста глави держави шляхом його наслідування, який певною мірою відо­бражає специфіку цієї групи держав з парламентарною фор­мою правління.

Порядок престолонаслідування, як утім і вся "монархічна атрибутика", безумовно є інститутом колишньої епохи, "ар­хаїкою" сучасного державного життя. На питання, "чому одні люди можуть бути монархами, а інші - ні", "за яким це пра­вом" та їм подібні, що ставились ще раціоналістами середнь­овіччя, чітких відповідей у сучасних умовах немає. І це зро­зуміло, оскільки спадковий принцип заміщення поста глави держави порушує головний принцип громадянського суспільства - рівність громадян. Але він застосовується і схо­же ще довго застосовуватиметься у політико-правовій прак­тиці низки країн світу. Така його "живучість" в розвинутих країнах пояснюється кількома причинами. По-перше, це дани­на багатовіковій історичній традиції тих чи інших країн. По-друге, спадковий порядок заміщення поста глави держави "безпечний", оскільки він регулюється, як правило, консти­туціями. По-третє, цей порядок, в умовах відсутності достат­нього рівня загальної політичної культури так званих "рес­публіканських" держав, практично виступає доброю альтерна­тивою порядку обрання глави держави шляхом виборів. На відміну від останнього, спадкоємний порядок зайняття посади забезпечує легітимність кожного нового глави держави, пред­ставляє стабільний, зручний і економічний спосіб переходу влади,   "працює"   на   спокій,   згуртованість   відповідного суспільства в критичних ситуаціях.

Особливістю парламентських поліархій зі спадковим гла­вою держави є те, що правовий статус останнього (з метою за­побігання ексцесів монархізації влади. - С.Б.) досить детально регламентується конституціями. Ступінь цієї деталізації, як правило, залежить від часу прийняття Конституції, що ще раз свідчить про явну тенденцію обмеження "монархічних" рис державної влади. Яскравим прикладом цього є Іспанія, де пра­вовий статус Короля - глави відродженої після режиму "ка-удільо" (вождя) Ф.Франко "монархії" - закріплений в Кон­ституції, прийнятій на референдум 6 грудня 1978 року '.

З одного боку, глава держави наділений достатньо широ­кими юридичними повноваженнями. Пункт 1 ст. 56 Консти­туції Іспанії зокрема проголошує:"Король - глава держави, символ її єдності та спадкоємності, арбітр і примиритель у по­всякденній діяльності державних органів". Статті 56, 62, 63, 99, 100, 123, 124 встановлюють такі повноваження короля:

а)             вище представництво держави у міжнародних відносинах;

б)            підписання і промульгація законів; в) скликання і роз­
пуск Генеральних кортесів і призначення виборів; г) пропону­
вання кандидатури голови Уряду, призначення або звільнен­
ня його з посади; д) призначення на цивільні та військові по­
сади, нагородження орденами і присвоєння почесних звань;
є) головування на засіданнях Ради Міністрів на прохання го­
лови Уряду; ж) Верховного головнокомандувача; з) здійснен­
ня права помилування; й) призначення послів та інших дипло­
матичних представників; і) підписання міжнародних дого­
ворів: к) проголошення війни і укладання миру за попередньою згодою парламенту тощо. В той же час його повноваження є обмеженими навіть у порівнянні з іншими сучасними держа­вами. Король, зокрема, навіть формально не наділений правом вета на закони, прийняті Генеральними Кортесами (парламен­том). Усі його акти контрасигнуються главою уряду та відповідним міністром. Контрасигнуються і його рішення про розпуск обох палат парламенту у разі нездатності останнього призначити главу уряду.

Якщо за вихідну точку порівняльного аналізу повноважень глав   держав   з   парламентарною   поліархічною   формою правління узяти конституційні повноваження Короля Іспанії, то за цим критерієм глави інших подібних держав мають бути розміщені на цій умовній класифікаційній шкалі з обох її боків. Серед найбільш "сильних" за владними повноваженнями, закріпленими у конституції, глав держав є Король Норвегії. Він за §12 Конституції наділений "верховною владою щодо всіх справ Держави". Йому ж формально "належить виконав­ча влада" (§3), а також достатньо широкі законодавчі повнова­ження. Зокрема, у випадках "особливої терміновості" в період між сесіями парламенту (Стортингу) він може приймати акти, що мають силу закону, які, однак, після поновлення роботи парламенту ним затверджуються. Крім цього Король наділе­ний правом відкладального вета на закони, прийняті Стортин­гом. Для його подолання закон має бути знову прийнятий пар­ламентом двох скликань. При цьому засідання, на яких парла­мент розглядатиме цей закон, повинні бути віддалені одне від одного щонайменше двома черговими сесіями. З парламентсь­ких поліархій зі спадковим главою держави Норвегія є чи не єдиною, де за главою держави визнано реальне право відкла­дального вето.

Стаття 33 Конституції Люксембургу закріплює положен­ня про те, що Великий Герцог "один здійснює виконавчу вла­ду", а СТ.42 Конституції Нідерландів, що "уряд складається з Короля і міністрів", СТ.36 Конституції Бельгії, §§21, 22 Конституції Данії, СТ.47 Конституції Нідерландів поряд з правом

існювати виконавчу владу надають главі держави або його спадкоємцю (у Бельгії спадкоємець престолу є за власним правом членом верхньої палати парламенту з моменту по-зноліття. - С.Б.) право участі у здійсненні законодавчої влади. Князь Ліхтенштейну навіть наділений правом законодавчої ініціативи, що зовсім не звично для такого підвиду форми дер­жавного правління.

Конституційне формулювання повноважень перелічених лав держав, пов'язаних зі "здійсненням виконавчої і законо­давчої влади", як справедливо стверджує В.Шаповал, є фор­мальною даниною історико-правовій традиції, консти­туційною фікцією, яка є досить характерною для змісту так званих старих (тобто прийнятих у XVIII-XIX ст.ст.) основних законів європейських держав з відповідною формою правління1. Це свідчить про "слабкий" правовий статус глав цих держав, але світова конституційно-правова практика знає приклади ще більш слабких юридичних повноважень глав держав з парламентарно-поліархічною формою правління.

До таких "слабких" глав держав можна було б віднести ре­ально Королеву Великобританії. Але ж це важко довести, оскільки її правовий статус закріплений переважно "неписа­ними" конвенційними (звичаєвими) нормами, котрі "приспа­ли" колишні монархічні прерогативи англійського монарха. Оскільки теоретично "пробудження сплячих прерогатив" бри­танського глави держави є більш ймовірним, ніж "підсилення" повноважень глави держави, закріплених в писаних законо­давчих нормах, то хрестоматійними прикладами "слабкого" глави держави у сучасному державознавстві є конституційно відрегульований правовий статус глав шведської і японської держав.

Статус Короля Швеції визначений актами "Форма правління" та "Про парламент", прийнятими Рікстагом (парламентом) у лютому 1974 р., а також "Актом про престоло-наслідування" 1810 р. зі змінами і доповненнями, котрі (разом з "Актом про свободу друку" 1974 р. - С.Б.) складають чинну, так звану некодифіковану, Конституцію цієї держави1. Повно­важення Короля у владній сфері, по суті, зведені нанівець. Зо­крема, Король повністю усунутий від участі у формуванні уря­ду. В главі п'ятій (§1) "Форми правління" лише записано, що "глава держави має бути поінформований Прем'єр-міністром про державні справи". Він не наділений навіть номінальним правом вето на закони, прийняті Рікстагом. До цього слід до­дати, що промульгацію законів здійснює не монарх, а глава уряду: закони набувають сили після підписання Прем'єр-міністром .

Чинна Конституція Японії (1947 р.)2, визначає главою держави Імператора, котрий є "символом японської держави і єдності японського народу" (ст.1). Відповідно до ст. 7 Консти­туції "Імператор за порадою і зі схвалення Кабінету здійснює від імені народу наступні дії, що відносяться до справ держави: промульгацію поправок до Конституції, законів, урядових указів і договорів; скликання Парламенту; розпуск Палати представників; оголошення загальних парламентських ви­борів; підтвердження призначень і відставок державних міністрів та інших посадових осіб відповідно до закону, а та­кож повноважень і вірчих грамот послів і посланців; підтверд­ження загальних і часткових амністій, пом'якшень і відстро­чок покарань і відновлення у правах; дарування нагород; підтвердження ратифікаційних грамот та інших дипломатич­них документів відповідно до закону; прийом іноземних

Тут і далі посилання даються на Конституцію Швеції. Див.: Конститу­ции государств Европы: В 3 т.—Т.З. / Под общей редакцией и со вступитель­ной статьей директора Института законодательства и сравнительного пра­воведения при Правительстве Российской Федерации послів і посланців; здійснення церемоніалу". Однак цей, здава­лося б достатньо широкий перелік повноважень, може бути реалізований тільки під "наглядом уряду", який, контрасигну-ючи відповідні рішення, бере на себе значну частину повнова­жень глави держави і несе за це відповідальність. З огляду на зазначене, доволі показовим є припис, за яким Імператор не може "здійснювати владу над урядом" (ст.4).

В основі усунення глав держав з парламентарно-поліархічною формою правління від безпосередньої реалізації своїх повноважень, від відповідальності ніби-то стоїть фео­дальний принцип, за яким "монарх не може бути неправий, і його дії не можуть бути неправомірними". Фактично же знач­на частина його повноважень легітимно "узурпована" парла­ментом і особливо урядом. За сучасним "монархом" залишені ті його повноваження та права, які суттєво на державну владу не впливають, а лише створюють певний монархічний анту­раж. Серед них наявність у спадкового глави держави спеціальних особистих прав, пільг і привілеїв, зокрема права на певні символічні атрибути влади (корона, мантія, скіпетр і держава) та титул. Найбільш поширеним серед групи цих дер­жав є титул "король". Поряд з ним використовується імпера­тор, великий герцог, князь, до яких зазвичай додають різні по­чесні іменування, назви територіальних володінь та вказівки на династичні зв'язки.

Особа "монарха", як правило, конституціями, визнається недоторканою. Це означає, що він не може бути звинувачений у порушенні норм права і є непідсудним, а посягання на його особу відносять до тяжких злочинів.

Одним з особистих прав сучасного "монарха" є право на державне утримання за рахунок так званого цивільного листа - особливої статті у державному бюджеті, де визначені кошти на його утримання, а також його найближчих родичів та дво­ру. Знаменним слід визнати зміст такого положення, який знайшов відображення в двох статтях Конституції Японії. Зо­крема у ст. 88 записано: "усе майно імператорської родини є власністю держави. Усі витрати імператорської родини по­винні затверджуватися Парламентом як частина бюджету", а в СТ.8 - "ніяке майно не може бути передане імператорській ро­дині чи отримане нею, і ніякі дарунки не можуть бути прий­няті нею інакше як відповідно до резолюції Парламенту". На основі цих статей Конституції, прийнятої в 1946 році, здійсню­вався процес "підриву" політичної та економічної позиції японської монархії. Згідно з "Законом про господарство імпе­раторського двору" 1947 р. майно імператорської сім'ї було пе­редане державі, імператорська земельна власність та капітали у вигляді акцій компаній націоналізовані. Прибутки імпера­торської сім'ї обмежувалися бюджетними асигнуваннями, котрі затверджувалися парламентом. Було ліквідоване старе Міністерство імператорського двору. Замість нього створено Управління імператорського двору, що діяло при канцелярії Прем'єр-міністра і займалося вирішенням питань, пов'язаних з повсякденним веденням справ імператора й імператорського дому, організацією імператорського церемоніалу, утриманням та охороною імператорської власності. Начальник цього уп­равління призначався Прем'єр-міністром за схваленням Імпе­ратора. Тобто влада колишнього монарха суттєво обмежува­лась не тільки юридично, але й економічно1.

Хоча інші глави, особливо європейських держав, у ма­теріальному становищі не такі "безправні" (щорічна сума коштів за цивільним листом доволі солідна, наприклад, Єли­завета II отримує біля 12 млн. фунтів стерлінгів.— СБ.), все ж юридична норма про надання монархові "зарплатні" у певних межах, зводить нанівець монархічну суть цієї посади. Глава держави, який є дійсно монархом, дозволу на використання тієї чи іншої суми з "державної" скарбниці, зазвичай, ні у кого не просить. Це ще один аргумент на користь нашої позиції, що глави цих держав і політично і економічно не є монархами, а лише "найнятими" (справді на тривалий термін) на державну службу особами.

Дещо специфічним у групі парламентарно-поліархічних держав зі спадковим главою держави є правовий статус глав держав колишніх домініонів Великобританії, а нині членів Співдружності. Особливістю форми правління цих держав є те, що номінальним главою держави визначений "монарх" Ве­ликобританії, а формально, призначений ним за поданням "місцевого" уряду представник, який має титул генерал-губер­натора. При цьому взаємовідносини між генерал-губернато­ром, урядом і парламентом, а також організація парламенту та уряду в багатьох деталях змодельовані з британського досвіду. Серед них : Австралія, Канада, Нова Зеландія та низка країн басейну Карибського моря та Океанії (Багами, Барбадос, Но­ва Гвінея-Папуа, Ямайка тощо).

Аналізуючи інші зв'язки у системі елементів форми правління парламентських держав зі спадковим главою дер­жави, доходимо до висновку, що у цілому вони відповідають притаманній для цих форм правління загальній схемі. Але водночас в деяких державах є і певні відхилення від неї, деякі конкретні прояви, що відображають специфіку державно-пра­вового розвитку цих країн.

В першу чергу звернемо увагу на наявність в окремих країнах такої інституції як Державна рада. В Норвегії існуван­ня Державної ради є, по суті, конституційною формою існу­вання самого уряду: до її складу входять окрім самого Короля, Прем'єр-міністра, не менше семи інших членів. Останніх при­значає глава держави, однак у своєму виборі він пов'язаний тим, яка політична партія або коаліція партій має більшість місць у парламенті. Рішення Державної Ради за відсутністю Короля, підписуються Королем і виконуються від імені Дер­жавної Ради. Хоча останнє є певною формою організації вико­навчої влади, здійснення її зосереджено на Прем'єр-міністрові та інших членах уряду, оскільки вони контрасигнують усі ак­ти Короля1.

У Люксембурзі Державна рада відіграє суттєву роль у за­конодавчому процесі. До її складу входить 21 особа, призначу­вана довічно главою держави. До її компетенції входить здійснення юридичної експертизи законопроектів, запропоно­ваних від імені Великого Герцога. Водночас Державна рада може активно впливати на остаточні результати законодавчо­го процесу. Згідно зі ст. 59 Конституції, "усі законопроекти ма­ють бути повторно проголосовані, якщо Палата у відкритому засіданні за згодою з Державною радою не вирішить інакше"2. Між двома відповідними голосуваннями має пройти не менше трьох місяців. У даному випадку Державна рада виконує роль своєрідної другої палати парламенту.

До найбільш важливих функцій Державної ради в Нідер­ландах віднесено консультування (попередній розгляд) з пи­тань прийняття конкретних законів та актів глави держави, ратифікацію міжнародних договорів, а також розгляд адміністративних спорів. Головою Державної ради є сам Ко­роль, хоча зазвичай її роботу координує заступник голови, ко­трий призначається з членів Ради. Усіх членів Державної ради призначає безстроково Король. Членами Ради, як правило, є відставні державні діячі, політики тощо3.

Певні особливості має процедура формування уряду в Іспанії, котра передбачає так звану презумпцію довіри. Канди­датура глави уряду пропонується Королем нижній палаті пар­ламенту, і палата, заслухавши його політичну програму, має висловити довіру кандидату на посаду Голови Ради Міністрів.

1              Тут і далі посилання даються на Конституцію Норвегії від 17 травня
1814 р зі наступними змінами. Див.: Конституции государств Европы: В 3
Т.-Т.2.-С.658-672.

2              Тут і далі посилання даються на Конституцію Великого герцогства
Люксембург від 17 жовтня 1868 р. з наступними змінами // Конституции го­
сударств Европы: В З Т.-Т.2.-С.402-418.

Див.: Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—К.,1999.—С.164.

114


Відповідне рішення приймається абсолютною більшістю го­лосів. Після цього Король здійснює формальне призначення глави уряду, а за поданням останнього - інших його членів. Повноваження уряду конституційно не деталізуються, однак слід акцентувати увагу на передбаченому Основним законом інституті делегованого законодавства. Парламент у певних ви­падках може делегувати уряду свої законодавчі повноваження уряду, який "у надзвичайних і термінових випадках" має пра­во видавати декрети-закони, котрі у наступному все ж мають бути затверджені парламентом.

Серед інших особливостей можна відзначити наявність у Князя Ліхтенштейну права законодавчої ініціативи, з одного боку, а з іншого - у народу, коли законопроекти можуть бути внесені до Ландтагу від імені тисячі виборців. Своєрідністю відрізняється в цій державі структура і діяльність уряду. За Конституцією Ліхтенштейну, "управління усіма справами дер­жави, за винятком шкільної справи, має здійснюватися Урядом, що є відповідальним перед Князем і перед Ландтагом" (ст.78). Питаннями шкільної освіти опікується окремий державний ор­ган - Державна шкільна рада, яку очолює глава уряду.

У Конституції Люксембургу передбачено спеціальну про­цедуру притягнення членів уряду до кримінальної відповідальності за вчинені злочини, яка може бути ініційова­на парламентом. За клопотанням останнього тільки глава дер­жави може помилувати засудженого у такий спосіб члена уря­ду. У Нідерландах встановлений принцип несумісності депу­татського мандата і посади члена уряду, а члени уряду в Нор­вегії хоча і мають право брати участь у засіданнях парламенту, зокрема у парламентських дебатах, але голосувати не можуть.

Таким чином, схарактеризований вище підвид форми дер­жавного правління у цілому відповідає загальним ознакам парламентарної форми правління. Стосовно віднесення її до поліархії можуть виникнути деякі сумніви, пов'язані з право­вим статусом глави держави, джерелом його влади. Щодо його правового статусу, то ми показали, що він не є монархом у повному розумінні цього слова, а лише спадковим главою дер­жави - одним з вищих державних (найбільш слабких) тієї полісистеми влади, котра утворює форму державного правління. Так що у такому сенсі цей її підвид є поліархічним, точніше триархічним. Окрім нього джерелом провідного орга­ну в цій системі - парламенту (прямо) і сформованого ним уряду (опосередковано) є громадяни-виборці. Оскільки ос­танніх за своєю чисельністю теж багато (полі), то за джерелом влади система органів форми правління без усяких питань вже на 2/3 є поліархічною.

Єдине питання, що постає, пов'язане з джерелом влади інституту глави держави. Зрозуміло, що колишня аргумен­тація, а саме, визнання "божественності" влади у сучасних умовах є незадовільною. Аналіз конституцій "монархічних" держав останніх часів свідчить, що у цьому питанні "мо-нархічність" значно звужена і залежить від вищого представ­ницького органу державної влади. Показовою у цьому плані є прийнята 17 лютого 1994 р. Конституція Бельгії. Стаття 33 закріплює положення (воно характерно для всіх сучасних "мо­нархічних" держав), що "вся влада похідна від народу" і здійснюється вона "так, як це встановлює Конституція"'. Стат­тя 105 Конституції визначає: "Король не має іншої влади окрім тієї, що надана йому Конституцією і спеціальними зако­нами, прийнятими на підставі Конституції". Тобто так звана "монархічна" влада теж похідна від народу і, що у сучасних умовах є закономірним явищем, за своїм джерелом теж є поліархічною. З огляду на наведене вище ніяких сумнівів що­до поліархічного його характеру не викликає інший підвид парламентарної   форми державного правління - з обраним главою держави, влада якого походить від народу.