Нормативно-правова база регіональної влади в Україні: шляхи удосконалення

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
РЕКЛАМА
<

О. В. Петришин, член-кореспондентАПрН України, головний вчений секретар АПрН України;

Т. В. Кучеренко, молодший науковий спів­робітник Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування

Розглядаючи характеристики влади у вертикальному розрізі, традиційно центральну владу розуміють як головний керівний вузол держави, а регіональну владу — як місцеву владу в будь-якому регіоні даної держави, яка може бути муніципальною, міською, районною. Іноді виокремлюють ще один рівень вла­ди — проміжний. Жак Зіллер, аналізуючи адміністративне пра­во країн ЄС, розглядав місцеві влади базового рівня, проміжно­го рівня (у 9 країнах ЄС) і регіональні структури влади (у 4 країнах ЄС). Інколи важко виявити різницю між місцевими органами влади проміжного рівня та регіональними утворення­ми, особливо з точки зору юридичних критеріїв, але економічні і політичні проблеми регіональних утворень відрізняються знач­ною мірою від проблем тих органів влади, які визначатимуть­ся як проміжні. Законодавчий і конституційний режим, компе­тенції і засоби, інституції органів влади проміжного рівня схожі на те, що має відношення до органів влади базового рівня.

© Петришин О. В., Кучеренко Т. В., 2002

23

 

ШЗ          Дершавне будівництво та Hiaiese: сзмюрщушзикя

У системі адміністративного поділу України наступним івнем управління за державним є обласний рівень. Тому са-е обласний рівень управління ми розглядаємо як регіональ-у владу.

За умов класичної унітарної країни законодавчі та інші ормотворчі повноваження належать лише державі; це озна-ає, що коли виникає потреба відповідного врегулювання для роведення рішень, прийнятих на регіональному рівні, не-5хідно проходити через національні канали — парламент і зяд, щоб потрібні норми було схвалено.

Аналіз засад регіонального управління та місцевого само-эядування окремих унітарних країн свідчить, що у структурі змпетенцій існують такі групи повноважень: власні повно-Іження (ті повноваження, які виконуються органами ггіонального самоуправління та місцевого самоврядування інтересах населення та щодо яких державою не встановлені гандарти їх дотримання), передані повноваження (ті повно-Іження, які виконуються органами регіонального само-Іравління та місцевого самоврядування в інтересах населен-ї та щодо яких державою встановлюються стандарти їх ви­знання) і делеговані повноваження (повноваження органів щого рівня, які з метою їх більш ефективного виконання І,ійснюються на договірних засадах органами іншого рівня), рім того, в деяких країнах регіональна влада має виключні і Іільні компетенції.

В Іспанії, попри те що теоретично компетенції належать І то державі, чи то автономним областям, існує велике Іаємопроникнення компетенцій, за винятком міжнародних цносин, валютної системи і оборони. Тут виокремлюють дві Ітегорії областей: області з високим рівнем компетенцій (Ка-лонія, Країна Басків, Галісія та, меншою мірою, Канарські Ітрови і Валенсія), які мають у кількох галузях виключні по-юваження, у тому числі з питань законодавства і нормотво-іння, та поділяють більшість інших компетенцій, і області з Ізьким рівнем компетенцій, які мають обмежені повнова-;ння в кількісному відношенні і майже завжди спільні з дер-авою. В Італії, за винятком спеціальних областей, які во-щіють виключними компетенціями в питаннях культури,

 

законодавчі і нормотворчі повноваження областей здійсню­ються чи то в рамках «фундаментальних принципів, встанов­лених законами держави», чи то в результаті делегування національними законами повноважень, так що в більшості галузей держава та області мають спільні компетенції, за ви­нятком питань суверенітету, які належать до відома виключ­но держави. Серед децентралізованих унітарних країн лише у Франції поняття виняткових і спільних компетенцій не ма­ють жодного значення, бо законодавчі повноваження нале­жать лише державі. Винятком є лише повноваження Корсики і деяких заморських регіонів щодо облаштування території1.

Регіональна влада в Україні репрезентована представниць­кими і виконавчими органами. Представницька влада уособ­лює собою Верховну Раду Автономної Республіки Крим, об­ласні ради в області, міські ради у містах Києві і Севастополі. У науковій літературі не існує єдиної точки зору щодо питан­ня, чи є ці інституції органами місцевого самоврядування. Де­які автори називають органами місцевого самоврядування тільки сільські, селищні і міські ради2, інші до них відносять усі ради, а самоврядування на обласному рівні називають регіональним самоврядуванням. До недавнього часу доміну­вала інша точку зору, але з прийняттям нового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від дефініції «регіональне самоврядування» у законодавчій лексиці відмо­вились, що, на нашу думку, не зовсім доречно. Так чи інакше на всі ці органи поширюється принцип виборності на основі загального голосування; при цьому, звичайно, встановлюється прямий характер голосування, який пов'язується з визнан­ням статусу територіальної громади.

Виконавчу регіональну владу уособлюють Уряд Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації, мерії міст спеціального статусу (Київ, Севастополь). Ці інституції протя­гом існування незалежної України були то складовими «пре­зидентської вертикалі», то виконавчими органами Верховної

' Див.: Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. — К., 1996. — С. 128.

2 Див.: Корієнко М. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні проблеми // Місцеве самоврядування в Україні. — К., 1994. - С. 61.

25

 

Мершвюв $удаш|ш? та місцеве сатарщуватя

ци АРК, обласних і міських рад міст Києва і Севастополя.

• визначало, з одного боку, обсяг їх компетенції, а з іншого —

Іень політичної впливовості регіональних виборних органів.

Протягом усієї новітньої історії української держави про-

гма взаємовідносин центральних і місцевих органів влади

щадилась у центрі політичної боротьби. Кожна гілка влади

агнула отримати більше влади. Якщо мотивація предсгав-

цьких органів полягала в забезпеченні необхідної са-

стійності і незалежності, то мотиви виконавчих владних

>уктур змінювались залежно від об'єкта підпорядкування.

Ще незадовго до проголошення незалежності України,

рудні 1990 року, Верховна Рада України прийняла Закон

ро місцеві Ради народних депутатів і місцеве самовряду-

шя». Підґрунтям цього Закону були такі загальновизнані

сократичні принципи самоврядування, як самостійність і

іалежність Рад, децентралізація органів влади. Уперше за

о історію свого існування Ради отримали можливість діяти

засадах самофінансування і самозабезпечення, мати кому-

Іьну власність, самостійно формувати місцеві бюджети,

Іпоряджатися фінансовими і природними ресурсами. Дія

>го Закону поширювалася на депутатський корпус міських,

Іасних та районних Рад, що прийшли до влади в результаті

Іезневих виборів 1990 року. Саме їм вперше довелося відсто-

ати свою владу в полі публічної, а не номенклатурної

Іітики, часто в жорсткому протистоянні з уже утвореною

гого часу політичною опозицією. Крім того, саме в цей час

ауковий і політичний лексикон увійшла категорія «децен-

лізації влади», поширились ідеї федеративно-земельного

рою України. Але вони не отримали відповідного розвит-

іа місцях, а надані новим Законом повноваження випере-

зли реальні можливості Рад. У результаті Закон «Про

цеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування»

'О року в багатьох випадках так і залишився декларацією

) наміри.

Проголошення незалежності України, впровадження гитуту президентства зумовили посилення централізації дносинах між центром і регіонами. У березні 1992 року бу-прийнято нову редакцію Закону «Про місцеві ради і

 

регіональне самоврядування», а також Закон «Про представ­ника Президента України». Передусім, йшлося про посилення ролі виконавчих органів на місцях і підпорядкування їх Пре­зиденту через упровадження інституту Представників Прези­дента на обласному і районному рівнях. Введення інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянсь­ку модель влади і створити таку систему, що поєднує принцип забезпечення державного управління в регіонах через місцеві державні адміністрації з участю громадян, у населених пунк­тах через органи самоврядування з досить широкими повно­важеннями. Фактично, виконавчі органи на місцях було виве­дено з підпорядкування Рад, перетворено на місцеві державні адміністрації і підпорядковані Представникам Президента.

Вже в 1994 році Верховною Радою України було прийня­то новий Закон «Про формування місцевих органів влади в Ук­раїні», згідно з яким інститут Представників Президента бу­ло ліквідовано. Було запроваджено єдину систему рад, вищою ланкою-якої ставала Верховна Рада, виконавчі органи знову перепідпорядковувались радам. До того ж Закон було прийня­то напередодні президентських виборів, і нова система була покликана стати одним із найбільш важливих знарядь пере­двиборної боротьби.

Протягом президентської передвиборчої кампанії 1994 ро­ку Л. Д. Кучмою та його командою активно використовува­лась теза про затвердження нової регіональної політики, що мала будуватися на широкій самостійності регіонів у соціаль­но-економічному і культурному розвитку, з чітким розподілом повноважень і економічної бази між загальнодержавним і регіональним рівнями влади і управління. Ця теза отримала розвиток у проекті «Концепції нової регіональної політики в Україні»1, який було складено в лютому 1995 року тогочас­ним радником Президента В. Гриньовим.

Суть проекту полягала в утвердженні трирівневої струк­тури організації влади, ключовою ланкою якої повинен був стати середній регіональний рівень. При цьому місцевий рівень організації влади мав формуватися або у вигляді

1 Див.: Гринев В. Проект концепции новой региональной политики (февраль 1995) // Восток. - 1998. - № 4. - С. 6-42.

27

 

об'єктів місцевого самоврядування — міст і муніципальних кругів, або у вигляді об'єктів адміністративного управління — евеликих населених пунктів і округів, що адміністративне травляються. Але цей документ так і залишився проектом, державши недієву систему влади, Президент спробував спо-Ітку неконституційними методами створити вертикаль дер-авної виконавчої влади. Указом від 6 серпня 1994 року «Про Ібезпечення керівництва структурами державної виконав­чі влади на місцях» Президент оголосив про підпорядкуван-я собі голів районних і обласних рад. Але голови обласних і Ійонних рад обирались на посади всім населенням, тобто резидент не мав можливостей ні звільняти їх у разі неза-звільної роботи чи порушення ними законодавства, ні ке-/вати ними, тому Указ не міг суттєво змінити ситуацію. На->мість у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верхов-зї Ради України проект конституційного Закону «Про дер-авну владу і місцеве самоврядування в Україні». Дебати нав-эло проекту цього Закону точилися півроку і закінчилися зсягненням компромісу між Президентом України та Вер->вною Радою у вигляді Конституційного договору.

Відповідно до цього договору відновився інститут місце-Іх державних адміністрацій, керівниками яких ставали Голо-І відповідних рад, що були обрані у 1994 році. Знову ж, як 1992-1994 роках, обласні та районні ради позбавилися своїх Іконавчих органів, а самоврядування формально залиши-зсь лише на рівні населених пунктів. Але на відміну від по-гредніх керівників державних адміністрацій нові обирались ;ім населенням і займали посаду голови ради. Договір також Ікликав закласти основи розмежування повноважень цент-Ільних і місцевих органів влади, розділити компетенцію ісцевих органів виконавчої влади і органів місцевого само-эядування. Внаслідок підписання договору була практично дновлена вертикаль державної виконавчої влади та посили-Ісь керованість територіями з боку центрального уряду.

Ці обставини на деякий час призвели до стабілізації відно-<ш між центральними і регіональними органами влади. Ба-lto хто вважав, що саме з прийняттям Конституції проблема дносин центр — регіони повинна вирішитися.

 

 

У проектах Конституції активно проводився пошук вирішення проблеми в напрямку найбільш раціонального роз­поділу повноважень між центром і регіонами з наданням їм широких повноважень. Найбільшою мірою децентралізо-ваність — надання широких повноважень адміністративно-територіальним одиницям і можливість подальшого «плину» владних повноважень з центру в регіони — виявилась у про­ектах Конституції від 1 липня 1992 року, 27 червня і 26 жовт­ня 1993 року, 23 листопада 1995 року. Але варіант, що було прийнято, виявився самим централізованим із запропонова­них. Конституція затвердила Україну як «унітарну державу з характерними рисами централізованої моделі, з автономним регіоном — Кримом у складі..., а наявність механізму призна­чення Президентом голів місцевих адміністрацій, що входять в систему виконавчої влади держави, ще більше посилює пріоритет центральної влади»1. З такою характеристикою не можна не погодитись, але однозначна думка щодо оцінки цієї ситуації відсутня. Часто відповідна модель розглядається як цілком виправдана і закономірна, як така, що має сприяти творенню єдиного етнополітичного організму — української політичної нації і реформуванню політичної системи. До речі, такі ж самі аргументи іноді наводяться на захист децентралізо­ваної моделі політичної організації. Прихильники відповідної моделі, коли говорять про формування єдиної політичної нації, посилаються на принцип «єдності у багатоманітності».

З прийняттям Основного Закону України знову постало питання про чергове реформування системи місцевого само­врядування, адже залишилось багато відкритих питань щодо цих органів (зокрема, не було визначено способу формуван­ня обласних рад), а головне — норми Європейської хартії місцевого самоврядування так і не знайшли відбиття в тексті Конституції, що фактично поставило під сумнів членство Уй-раїни в Раді Європи. Отже, на розгляд Верховної Ради України було внесено два, концептуально відмінних один від одного проекти Закону «Про місцеве самоврядування»: перший про­ект розроблено робочою групою комісії з питань державного

' Див.: Політична система сучасної України: особливості становлен­ня, тенденції розвитку. - К., 1998. - С. 128.

29

 

дівництва, діяльності рад і самоврядування 18 вересня 1996 «у, другий — робочою групою, що складалась з представ-Іків Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, іністерства юстиції, науковців різних навчальних закладів :раїни на замовлення Асоціації міст України (АМУ). Пер­ли проект фактично передбачав консервацію системи місце-ї влади в такому вигляді, в якому вона була дотепер, а дру-й проект — спроба перевести місцеве самоврядування Ук-їни в русло, властиве сучасним моделям самоврядування тьшості європейських країн та США. Ключова відмінність їх проектів, яка є важливою для нашого аналізу, полягає обсязі повноважень рад районного та обласного рівня Іорівнянні з повноваженнями рад міст, селищ. Верховна Ра-України після обговорення цих двох проектів Закону «Про сцеве самоврядування» ухвалила взяти за основу проект, зроблений комісією Верховної Ради, та утворила спеціаль-узгоджувальну комісію.

Новий Закон «Про місцеве самоврядування» (далі — За-н) було прийнято 21 травня 1997 року. З великими трудноща-[ було досягнуто компромісу з таких питань: спосіб формуван-

районних і обласних рад; обсяг повноважень цих рад і тих, ) вони повинні делегувати місцевим адміністраціям. Стаття

Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» значає обласні і районі ради як органи місцевого самовря-вання, що представляють загальні інтереси територіальних жад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Кон-Ітуцією України, цим та іншими законами, а також повно-«ень, переданих ним сільськими, селищними і міськими ра­ми'. У статтях 43 і 44 цього Закону перелічені повноважен-

обласних рад: власні повноваження (питання, які вирішу-ъся на пленарних засіданнях — 36 пунктів) і повноважен-, які вони делегують відповідним місцевим адміністраціям Ів'язку з відсутністю в радах своїх виконавчих органів (23 нкти). У таблиці представлені власні повноваження облас-х і районних рад у порівнянні з відповідними повноважен-ми рад села, селища, міста.

1 Див.: Законодательство Украины о местном самоуправлении (сбор-< нормативных актов). - Харьков, 2002. — С. 21.

 

Збірник туиошх

 

JESMSH

 

Повноваження органів місцевого самоврядування

 

Сфери повноважень

Регіональний рівень

Локальний рівень

Організація эоботи

Регламент, планування, утворення комісій, президії; затвердження виконавчого апарату; обрання голови ради; запровадження ЗМІ ради; рішення про дострокове припинення повноважень депутатів; заслуховування звітів, передусім, голів місцевих державних адміністрацій, повідомлень, розгляд запитів; рішення про передачу повноважень державним адміністраціям

Регламент, планування; утворення комісій; утворення виконавчого комітету та інших органів; обрання секретаря ради; запровадження ЗМІ ради; рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та дострокове припинення повноважень, заслуховування звітів, повідомлень, розгляд запитів

Вибори, референдум

Організація Всеукраїнського референдуму і місцевих виборів

Рішення про місцевий референдум, вибори

Соціально-економічна сфера, культура

Затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку

Затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку; вирішення питання про мову, яку використовує в роботі рада

Бюджет

Затвердження, внесення змін, затвердження звіту про виконання; розподіл коштів держбюджету; встановлення місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей

Затвердження, внесення змін, затверд­ження звіту про виконання; встановлення місцевих податків і зборів; утворення позабюджетних коштів, звітність про використання; рішення про місцеві позики, про отриман­ня позик з інших місцевих бюджетів та передачі власних

Комунальна власність

Питання щодо продажу, передачі в оренду об'єктів за дорученням відповідних рал; питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад; надання згоди щодо передачі об'єктів з державної до комунальної власності і навпаки

Встановлення підприємств комунальної власності і розміру прибутку до місцевого бюджету; затвердження програм приватизації; рішенця про передачу повноважень щодо управління майном; утворення органів для забезпечення спільних проектів або фінансування; утворення спільних підприємств; надання згоди щодо передачі об'єктів з державної до комунальної власності і навпаки

Земля, природні ресурси

Регулювання земельних відносин; надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів; встановлення правил користування водозабірними спорудами; віднесення лісів до категорії захищеності (лише область)

Регулювання земельних відносин; ставки земельного податку; надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, розташування нових об'єктів;

Охорона суспільного порядку

 

Утворення місцевої міліції, контроль за діяльністю органів внутрішніх справ

Інші

Адміністративно-територіальний устрій; правила забудови і благоустрою територій (лише область); надзвичайні ситуації (лише область); вільні економічні зони; символіка області, району

Адміністративно-територіальний устрій; затвердження програм з градобудівництва;

правила благоустрою територій; надзвичайні ситуації; вільні економічні зони; статут і символіка територіальної громади

31

 

Отже, обласні і районі ради вирішують питання щодо рег­ламенту, планування роботи і кадрового складу, затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку об­ластей та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, розподіляють кошти тощо. Натомість те­риторіальні громади села, селища та міста мають значно ширші повноваження, особливо в галузі управління майном", що знаходиться у комунальній власності, і питань комуналь­них підприємств; встановлення місцевих податків і зборів та наповнення місцевих бюджетів за рахунок позабюджетних коштів. Навіть до повноважень базового рівня самоврядуван­ня належить вирішення питання про мову, яку використовує у своїй роботі рада. На нашу думку, такий розподіл повнова­жень між регіональним і локальним рівнем самоврядування на користь останнього суттєво обмежує значущість і впливовість регіону як суб'єкту політичного процесу.

У статті 62 Закону йдеться про те, що держава «гарантує ор­ганам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення послугами на рівні мінімальних соціальних по­треб»1, а ст. 66 вказує, що у випадках, коли вичерпано мож­ливість збалансування місцевих бюджетів «держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій відповідно до закону»2. Таким чином, у Законі знай­шов своє відображення викладений у п. 1 ст. 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування3 принцип достатності коштів на виконання органами місцевого самоврядування всього об'єму повноважень.

Натомість положення Хартії про право вільно розпоряд­жатися коштами частково реалізовано лише для органів місце­вого самоврядування в селах, селищах, містах, районів у містах. У статті 61 Закону йдеться про те, що зазначені органи са­мостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети, тоді як складання і виконання районних і

1 Див.: Законодательство Украины о местном самоуправлении (сбор­ник нормативных актов). - С. 85.

! Див.: Там само. — С. 87.

3Див.: Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.1985 p. // Перспективи розвитку місцевого самоврядування: досвід України та Швеції. Аналітичний бюллетень. - К., 1998. - 124с.

32

 

обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації. Причому у свої діях і перші, і другі керуються не лише даним нормативним актом, але й законом про бюджет­ну систему, а з 2001 року Бюджетним кодексом України.

Ключовим механізмом децентралізації владних відносин в Україні, ми вважаємо впровадження інституту регіонально­го самоврядування, що передбачає надання обласним радам повноважень у галузі управління майном, що знаходиться на балансі області, і питань підприємств, важливих для економіки регіону; встановлення місцевих податків і зборів та наповнен­ня обласних бюджетів за рахунок позабюджетних коштів. До ведення виконавчих органів обласних рад мають бути відне­сені питання управління майном, приватизації і підпри­ємництва; промисловості і сільського господарства, будів­ництва, транспорту, зв'язку; науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури, спорту, сім'ї, жінок, молоді і непов­нолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища; зовнішньоекономічної діяльності.

Державне будівництво