Нормотворча діяльність органів влади Автономної Республіки Крим як особлива форма реалізації їх компетенції

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
РЕКЛАМА
<

Г. О. Швачка, аспірант кафедри теорії дер­жави і права Національної юридичної ака­демії України імені Ярослава Мудрого

Однією з найголовніших передумов становлення України як демократичної та правової держави є наявність ефективно діючої системи органів влади, яка має бути заснована на чітко­му розподілі компетенції між її структурними елементами. На цей час процес встановлення основ правового статусу ор­ганів влади в цілому вже завершено, однак цього не можна стверджувати щодо органів влади Автономної Республіки Крим (АРК). Найбільш гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами влади авто­номії знаходиться в галузі нормотворчої діяльності. Саме з цього приводу було прийнято п'ять рішень Конституційного Суду України'. Шляхи подолання цієї проблеми полягають

© Швачка Г. О., 2002

1 Див.: Рішення Конституційного Суду України від 03.03.1998 № 01/1592-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 24. - Ст. 896; від 25.03.1998 № 1/3352-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 23. -Ст. 849; від 2.06.1998 № 1-35/98 // Офіційний вісник. України. - 1998. -№ 23. - Ст. 848; від 27.02.2001 № 1-20/2001 // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - № 1. - С. 5; від 23.11.2001 № 19-рп/2001 // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 6. — С. 28.

124

 

Збірний наукових праць.                 

у теоретичному обґрунтуванні та чіткому визначенні нормо-творчої діяльності органів влади АРК як форми реалізації їх компетенції.

Аналіз наукових робіт дозволяє відокремити «класичний», «обмежувальний», «розширювальний» та деякі інші підходи до тлумачення змісту поняття компетенції1. Представники «класичного» підходу розглядали компетенцію як сукупність двох складових елементів: повноважень та предметів відан­ня2. «Обмежувальне» тлумачення компетенції зводить її зміст виключно до сукупності повноважень3. Сутність «розширю­вального» тлумачення змісту компетенції полягає у включенні до змісту цього терміну, крім повноважень та предметів відан­ня, таких правових явищ, як завдання, функції, форми й ме­тоди діяльності тощо4.

Різні погляди на зміст компетенції викликані тим, що ав­тори, по суті, розглядають різноманітні способи її норматив­ного закріплення5. Навіть в Конституції АРК термін «компе­тенція» застосовується в різних значеннях. Так, наприклад, ст. 6 Конституції АРК має назву «Форми участі громадян по вирішенню питань, віднесених до компетенції АРК», ач. І цієї статті починається словами: «Громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК....»; ст. 26 має назву «Пов­новаження Верховної Ради АРК», а згідно з ч. 2 цієї статті «до

1              Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря­

дування в Україні: організація і діяльність: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,

2001.-С. 83.

2              Див., напр.: БахрахД. Н. Административное право: Учебникдля ву-

зов. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - С. 28; Козлова Е. Й., Кутафш О. Е. Консти-

туционное право России: Учебник. — М.: Юрисгь, 1996. — С. 293; Кута-

фин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Советов: Учебное посо-

бие. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 22-26;

3              Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — К.: Українська енцик­

лопедія, 1998. — Т. 2. — С. 196; ТихомироваЛ. В., Тихомиров М. Ю. Юриди-

ческая знциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. - М.: Издание г-на

Тихомирова М. Ю., 1997. - С. 347.

4              Див.: ОвсянкоД. М. Административное право. - М.: Юристь, 1996. -

С. 39; Петришин О. В. Правовий режим державної служби: питання загаль­

ної теорії: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Харків, 1998. — С. 19.

5              Див.: Якимов А. Ю. Статус субьекта административной юрисдик-

ции // Государство й право. — 1996. - № 8. - С.105.

125

 

І-І'М МІЛКІШ      Державне будівництво та місцеве самоврядування

компетенції Верховної Ради АРК відноситься...». У частині З ст. 1 Конституції АРК зазначено, що Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї компетенції'.

Аналіз положень Конституції АРК дає можливість стверд­жувати, що компетенція складається або з предметів відання, або з повноважень, або з функцій і повноважень. Отже, на нор­мативному рівні не має єдності в застосуванні терміна «ком­петенція», що сприяє різному його тлумаченню. Для вирішен­ня цієї проблеми треба розробити єдину концепцію щодо ком­петенції органів публічної влади, яка передбачає чітке визна­чення поняття та структури цього правового явища. Адже тільки за посередництвом законодавчого встановлення ком­петенції чітко фіксуються об'єм і зміст діяльності того чи іншо­го органу, проводиться розмежування його функцій з функціями інших суб'єктів як по «вертикалі», так і по «гори­зонталі»2.

Розглядаючи поняття компетенції та її складові, слід звер­нути увагу перш за все на те, що суттєвою ознакою юридич­ної компетентності відповідного органу є наявність повнова­жень на здійснення певного виду владних дій3. Повноважен­ня як можливість породжувати, змінювати чи припиняти пра­ва й обов'язки складають важливий елемент змісту компе­тенції органа влади і є основним засобом реалізації покладе­них на кожний орган публічної влади завдань.

Але окремо взяте повноваження — це тільки інструмент впливу на об'єкт, тобто можливість владного впливу існує, але дії ці будуть протиправними, якщо вони здійснюються за ме­жами дозволеного4. Тому визначення компетенції як сукуп-

1              Конституция АРК от 21.10.1998 // Сборник нормативно-правовмх

актовАРК.-1998.-№ 12.

2              Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря­

дування в Україні: організація і діяльність. — С. 88-89.

3              Див.: Лазарев Б. М. Государственное управление на зтапе перестрой-

ки. - М.: Юрид. лит, 1988. - С. 241.

4              Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор­

ганізаційно-правові питання реалізації: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,

1998. - С.22.

126

 

Збірник наукових праці,

ності повноважень органу влади є недостатнім, оскільки, як цілком слушно зауважує І. Н. Кузнєцов, «повноваження завжди предметні»'. Для встановлення компетенції органу треба виз­начити межі його влади, ареал його відання, необхідність йо­го присутності у вирішенні конкретних справ, — усе це мож­на включити до поняття «підвідомчість».

При цьому межі влади можуть бути як предметними, так і територіальними. Установити предметну підвідомчість оз­начає виявити предмети відання як узагальнені, юридичне значущі сфери суспільних відносин, у яких слід діяти органу2. Завдяки встановленню територіальних меж діяльності органу влади стає можливим розподіл компетенції органів, які наділені однаковими повноваженнями в однорідних за змістом правовідносинах. Так, наприклад, Верховна Рада АРК має право прийняти рішення щодо проведення місцевого рефе­рендуму (п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституції АРК) так само як і сільська, селищна або міська рада (п. 4 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування»3). Однак у першому випадку рішен­ня буде розповсюджуватись на територію автономного утво­рення, а в другому — на територію сіла, селища або міста, що дозволяє розмежувати компетенцію представницького орга­ну влади автономії від компетенції представницького органу місцевого самоврядування.

Компетенцію органів влади АРК не можна ототожнюва­ти з компетенцією АРК. Так, ч. 1 ст. 6 Конституції АРК виз­начає, що громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК як безпосередньо шляхом виборів та референ­думів, так і через органи влади автономії. Таким чином, ком­петенція органів влади АРК є похідною від компетенції АРК, співвідноситься з нею як частина і ціле. Компетенція органів влади АРК закріплена в Розділі X Конституції України, а та­кож у Конституції АРК. Владні повноваження і предмети

1              Кузнєцов Й. Н. Компетенция вьісших органов власти й управлення

СССР. - М.: Юрид. лит-ра, 1969. - С. 14.

2              Див.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Сове-

тов. - С. 23.

'Див.: Закон України від 21 .05. 1997 «Про місцеве самоврядування» // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

127

 

відання органів влади АРК деталізовані в ряді законів України, а також у Регламенті Верховної Ради АРК.

Отже, компетенція органів влади АРК — це встановлена Конституцією України, законами України, Конституцією АРК і Регламентом Верховної Ради АРК сукупність їх владних пов­новажень у певних галузях правового регулювання на тери­торії АРК.

На цей час у юридичній літературі відсутнє єдине ро­зуміння щодо співвідношення таких категорій, як «нормо-творчість» і «компетенція». Ряд вчених характеризують нор-мотворчість як особливий вид компетенції, використовуючи при цьому такий термін, як «нормотворча компетенція»1. Крім того, нормотворчість визначається як елемент державно-влад­них повноважень2, як форма реалізації державно-владних пов­новажень3, а також як форма реалізації компетенції4.

Наведене визначення компетенції не дозволяє в змістово­му аспекті виокремлювати її особливі різновиди. Компетенція як сукупність владних повноважень у певних галузях право­вого регулювання на визначеній території в кожного органу влади своя. Кожен суб'єкт має свій обсяг і характер компе­тенції5. Тому компетенцію можливо класифікувати залежно від суб'єктів — носіїв компетенції. Інше кажучи, з думкою ав­торів, що відокремлюють такий вид компетенції, як нормо­творча компетенція, неможливо погодитись, тому що вона не дозволяє в повному обсязі відмежувати одну компетенцію від іншої (компетенцію одного органу від компетенції іншого).

1              Див.: Нашиц А. Правотворчество: теория й законодательная техни-

ка. - М.: Прогресе, 1974. - С. 228; Правотворчество в СССР / Под ред.

А. В. Мицкевича. — М.: Юрид. дит., 1974. - С. 44.

2              Див., напр.: Ямпольская Ц. А. ОрганьІ советского государственного

управлення в современньїй период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954. — С.17-

18; Козлов Ю. М. ОрганьІ государственного управлення. - М.: Госюриздат,

1960.-С. 10-13.

4              Див., напр.: Скрипнтук В. М. Обласна рада в системі місцевого само­

врядування в Україні: організація і діяльність. - С. 119.

' Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — Т. 2. — С. 196; Любчен-ко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації. - С. 131.

5              Див.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: Издание г-на Ти-

хомирова М. Ю., 2001. - С. 58.

128

 

 

Визначення нормотворчості як елементу державно-влад­них повноважень засновано на тому, що повноваження ха­рактеризується як особлива форма діяльності держави, як веління державного органу, виражене у правовій формі і за­безпечене силою держави1. Але повноваження — це тільки правообов'язок регулювання певних суспільних відносин2, а не їх безпосереднє регулювання, тобто факт наявності в ор­гану правообов'язку регулювання може бути лише передумо­вою до нормотворчості, але не самою нормотворчістю.

Здійснення нормативного регулювання можливо не тільки при наявності певного повноваження, але і при визначенні сфе­ри регулювання — предметної й територіальної. Тільки за умо­ви цих трьох компонентів орган влади здатен здійснювати нор-мотворчу діяльність. Інакше кажучи, нормотворчість — це особ­лива форма реалізації не окремих повноважень органу влади, а його компетенції в цілому. Форма реалізації компетенції орга­ну влади є зовнішнім проявом конкретних дій посадових осіб, ор­гану в цілому, його структурних підрозділів, які реалізуються в процесі 'їхньої діяльності і спрямовані на здійснення їх функцій3.

Згідно із ч. 2 ст. 27 Конституції АРК Верховна Рада АРК щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, прий­має постанови, а щодо питань, які мають організаційно-роз­порядчий характер, — рішення. Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпоряджен­ня (ч. 8 ст. 38 Конституції АРК), а щодо питань нормативно-правового характеру — постанови4.

Таким чином, нормотворча діяльність органів влади АРК — це особлива форма реалізації компетенції Верховної Ради України й Ради міністрів АРК, яка виявляється в установ­ленні, зміні або скасуванні норм права шляхом прийняття нормативно-правових актів.

' Див.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемьі мето-дологии правового исследования. — М.ІЮрид. лит., 1975. - С. 116.

2 Див.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — С. 56.

' Див.: Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор­ганізаційно-правові питання реалізації. — С. 131.

4 Див.: Положение «О порядке опубликования й вступления в силу нор-мативно-правовьіх актов Верховной Радь: АРК й Совета Министров АРК», утвержденное Постановлением Верховной РадьІ АРК от 21.04.1994 // Сбор-ник нормативно-правовьіх актов АРК. - 1999. - № 4. - Ст. 335.

129