§2. Виконавча влада: компетенція, шляхи реформування : Влада в Україні на зламі другого та третього тисячоліть - О. Бандурка, В. Греченко : Книги по праву, правоведение

§2. Виконавча влада: компетенція, шляхи реформування

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 
РЕКЛАМА
<

В сучасній теорії держави та права відзначається, що на відміну від законодавчої влади, яка має первинний, верховенствуючий характер, виконавча (адміністративна) влада має за своєю суттю вторинний похідний характер. Проте історична практика, в тому числі семи десятиліть існування СРСР, свідчить, що виконавча влада, завдяки своїм істотним ознакам – універсальності і предметності набуває першорядного значення, адже її органи діють безперервно і скрізь, на усій території держави. Предметність виконавчої влади означає, що виконавча влада, на відміну від законодавчої і судової, має інший зміст, оскільки спирається на людські, матеріальні, фінансові та інші ресурси, використовує такі важливі важелі, як службове (кар’єрне) зростання і система матеріальних і моральних заохочень. Виконавча влада має відверто «силовий» характер, оскільки функціонування державної влади знаходить своє втілення в адміністрації, яка нерідко вирішує і долі людей, і життєво важливі для них питання, в безпосередньо силових формуваннях: армії, органах безпеки, міліції. Все це складає об’єктивну основу для концентрації державної влади саме виконавчими органами. Так було в радянські часи, і ця традиція є дуже стійкою. Подолання інерції цієї тенденції може йти через створення дійових механізмів стримувань і противаг та ефективні важелі політичної відповідальності як з боку законодавчої влади (через розвинуте законодавство – правові закони), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд).

Розподіл єдиної державної влади на три відносно самостійні і незалежні гілки влади попереджує можливі зловживання владою і виникнення управління на тоталітарній основі, тобто управління, не зв’язаного правом.

Стосунки між законодавчою та виконавчою владами повинні грунтуватися на таких принципах: закони мають вищу юридичну силу і приймаються лише законодавчими органами; виконавча влада повинна займатися в основному виконанням законів і лише обмеженою нормотворчістю; між органами законодавчої і виконавчої влади повинен бути забезпечений баланс повноважень, який виключає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більше повноти влади на одного з них; жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися і тим більше зливатися з іншою владою; конфлікти про компетенцію повинні вирішуватися лише конституційним шляхом у рамках юридичної процедури, тобто Конституційним Судом; конституційна система повинна передбачати правові способи стримування кожної влади двома іншими.

Проте, як відзначає Ю.М.Тодика, в умовах перехідного періоду, нестабільності економічних процесів, невизначеної соціальної структури суспільства, низької політико-правової культури населення, парламентарів, держапарату реально забезпечити принцип поділу влад непросто, але необхідно, оскільки без розподілу влад і результативної системи стримувань і противаг не може бути правової державності, забезпечення прав і свобод громадян України, формування дієздатних структур громадянського суспільства. Впровадження на практиці даного принципу в Україні спрямовано на раціоналізацію і оптимізацію діяльності державного механізму, всіх його структур і підвищення на цій основі ефективності його функціонування.

Разом з тим, як підкреслюють сучасні теоретики права, в певних умовах суспільного розвитку (гостра структурна криза, розпад державності, анархія, іноземне військове втручання і т.п.) єдність влади як зосередження усієї повноти державної влади в руках якогось органу, як і авторитаризм у цілому, можуть сприяти покращенню керованості суспільством, стабілізації становища, подоланню анархії. Але така ситуація допустима лише на певний період і в принципі має мало спільного з марксистською концепцією єдності влади, яка передбачає постійне єдиновладдя певного виду державних органів.

Принцип розподілу влад не відміняє необхідності взаємодії гілок влади, єдності державної політики з принципових питань. На певному етапі розвитку нашої держави виникла своєрідна «ейфорія» розподілу влад, в результаті чого посилилась конфронтація між владними структурами за пріоритет повноважень, знизилась керованість державою. Теоретично перебільшена увага до розподілу влад є односторонньою, як правильно зазначають В.Тацій і Ю.Тодика, викривляє реальну картину організації і функціонування державної влади. Тому як в теоретичному, так і практичному аспектах важливо подолати цю однобічність для розвитку державності, нормальної життєдіяльності суспільства.

Конституція України 1996 року визначила основи державної влади в Україні, взаємостосунки державних структур, рамки правового поля діяльності різних гілок влади. Запровадження у 1991 році інституту президентства, визначення його конституційно-правового статусу суттєво вплинуло на здійснення державної влади, принцип розподілу влад, на політичну практику і теорію.

Главі держави належить центральне місце в системі вищих органів державної влади. Інституція глави держави є своєрідним відбиттям традицій та парадигм монархічного державного улаштування пізньофеодальної доби. Зараз вона сприймається як уособлення єдності націй, символ держави, гарант цілісності спільноти, об’єднаної державою, чинник гармонійної та ефективної взаємодії гілок державної влади між собою.

Президент України як глава держави є органом держави. Його статус як глави держави в більш концентрованому вигляді закріплено в ст.102 Конституції України.

Президент України як глава держави характеризується наступними ознаками: він має конституційно визначений статус, який розкривається в його повноваженнях; специфікою його формування шляхом обрання громадянами України, які мають виборче право. Президента наділено державно-владними повноваженнями, які дають йому право приймати рішення, обов’язкові для виконання, організовувати виконання прийнятих ним указів як через Кабінет Міністрів, так і Адміністрацію Президента, інші владні структури.

Визначення ролі і місця Президента в структурі вищих органів державної влади республіки важливо з точки зору проблем взаємодії різних гілок влади, забезпечення нормального функціонування державного механізму, загальної характеристики форми правління. Конституція України (ст.5) встановлює, що Україна є республікою. Але не вказується, яка це республіка. Згідно з прийнятою класифікацією республіки за формою правління можуть бути парламентськими, президентськими, парламентсько-президентськими (напівпарламентськими), напівпрезидентськими (президентсько-парла­ментськими). Форма правління, як відомо, показує, як утворюються вищі органи влади, які їх повноваження, як вони взаємодіють, на яких засадах народ бере участь у формуванні вищих органів влади.

Під час конституційного процесу були пропозиції чітко визначити форму правління в Основному Законі, але вони не знайшли підтримки. Тому це питання є дискусійним в юридичній та політологічній літературі. В.Є.Чиркін вважає, що «за формою правління Україна є парламентською республікою з елементами президентської республіки». З таким визначенням не згоден Ю.Тодика, який вважає, що Україна є напівпрезидентською республікою. Його аргументи варті того, щоб їх навести детальніше. Якщо до прийняття Конституційного Договору між Верховною Радою і Президентом України від 5 червня 1995 р. можна було характеризувати Україну як напівпарламентську республіку, то зараз, – пише Ю.Тодика, – «це напівпрезидентська республіка, тобто республіка, де президент має більші повноваження, ніж парламент». Відповідно до п.10 ст.106 Конституції України Президент України за поданням Прем’єр-міністра України призначає членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також глав місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах. Він має право відміняти акти Кабінету Міністрів України і акти Ради Міністрів АР Крим (п.16 ст.106 Конституції). Згідно з п.4 «Перехідних положень» Конституції України Президент протягом трьох років після вступу в силу Конституції України має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів за підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законом. «Тому, – робить висновок Ю.Тодика, – немає ніяких підстав вважати Україну парламентською республікою. Вона – напівпрезидентська республіка з достатньо великими повноваженнями Президента України в різних сферах, включаючи й законодавчу».

Погоджуючись у цілому з цією аргументацією, хотіли б лише зазначити, що характеристика України до 1995 року (до Конституційного Договору) як напівпарламентської республіки буде дещо неповна, якщо не згадати, що в той час наша держава була унікальним поєднанням парламентської республіки з елементами президентської й радянської влади. Особливо це було характерним для періоду 1991-1994 років. Йшов пошук оптимальної для України форми правління, сильний вплив мали рудименти тоталітаризму, радянсько-компартійної системи, не вистачало практично-політичного досвіду, відсутнім був Основний Закон незалежної України, чинною була Конституція Української РСР із змінами, які суперечили одна одній і конкретним реаліям політичного життя, і тому, як нам здається, визначення України як напівпарламентської республіки до 1995 року потребує доповнення.

Відповідно до свого правового статусу Президент України виступає суб’єктом найрізноманітніших конституційно-правових відносин, діє в межах конституційно визнаної компетенції. Президент займає особливе становище в системі державних органів України, оскільки він виступає від імені держави, є гарантом дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, державного суверенітету і територіальної цілісності України. Компетенція Президента зумовлена похідністю президентської влади від народу, внаслідок чого Основний Закон наділяє Президента значною за обсягом компетенцією. Він конституційно має повноваження у різних сферах життя, які, на думку Лідії Кривенко, можна класифікувати на декілька основних груп: 1) у сфері представництва; 2) у галузі державного управління; 3) у сфері законодавчої діяльності; 4) у судовій галузі; 5) у галузі громадянства; 6) надзвичайні повноваження.

Компетенція Президента України має як би подвійний характер. Президент виступає, з одного боку, як глава держави, а з іншого – як керівник монократичного органу, який наділено відповідними повноваженнями по організації свого апарату, має повноваження стосовно структурних ланок і окремих співробітників своєї адмі­ністрації, різного роду дорадчих і консультативних органів. Ця ком­петенція Президента пов’язана з діяльністю Президента як адміністратора і закріплена в підзаконних нормативно-правових актах, більшість з яких прийнято самим Президентом. Подвійна суть ста­тусу Президента України погоджує і подвійність його компетенції.

Після запровадження інституту президентства українська модель напівпрезидентської республіки характеризувалась більш помірними повноваженнями Президента України і сильними позиціями Верховної Ради. Вона, з одного боку, дозволяла Верховній Раді зберігати в своїх руках контроль над виконавчою владою (право вето на акти Президента і Кабінету Міністрів, затвердження кандидатури Прем’єр-міністра і керівників ключових міністерств, висловлення недовіри уряду), а з іншої – робила стійкішими позиції Президента за рахунок послаблення Кабінету Міністрів, ротацій прем’єр-міністрів при активізації парламентської опозиції і загостренні політичної ситуації. У підсумку це дозволяло главі держави зберігати загальний внутрішньополітичний курс економічних реформ, маневруючи при необхідності кадрами. Підсумковий же варіант Конституції, прийнятий у 1996 р., закріпив за Президентом, головним чином, функції глави держави, висунувши його за рамки звичної тріади гілок державної влади.

У зв’язку з цим виникає цікаве й складне питання: до якої ж влади належить Президент України, чи не стає президентська влада окремою, четвертою гілкою влади? Досить оригінальну відповідь на це питання дає Ю.Тодика. Він пише: «Використовуючи метод виключення, можна з впевненістю сказати, що Президент України не входить ні в законодавчу, ні в судову гілки влади, але функціонально він дуже близький до влади виконавчої, хоча з формально-юридичної точки зору можна сказати, що Президент України не входить в систему виконавчої влади». Проте разом з тим і Конституція України, і ряд законів України, низка підзаконних актів надають Президенту досить значні повноваження саме у сфері виконавчої влади.

Непростим, на наш погляд, є питання і про те, чи входить Президент України в законодавчу гілку влади. Адже в законодавчій сфері Президент України має право підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, і накладати відкладальне вето. Протягом трьох років після вступу в силу Конституції за Президентом зберігалося право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з метою завершення економічної реформи (п.4 розділу ХV Конституції). Правда, при цьому таке повноваження зберігалося з низкою застережень. Зокрема, видання такого нормативного указу повинне супроводжуватись одночасним поданням відповідного законопроекту в Верховну Раду. Такий указ ставав чинним лише у випадку, якщо протягом 30 календарних днів з моменту подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон чи не відхилить поданий законопроект більшістю її конституційного складу (тобто 226 голосами), і діє до часу вступу в силу закону, прийнятого Верховною Радою з цього питання. В той же час Президент залишається суб’єктом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, причому законопроекти, визначені ним як невідкладні, розглядаються Верховною Радою поза чергою (ст.93 Конституції України).

Слід відзначити, що Президент України досить активно використовував свої повноваження у законодавчій сфері. Так, 28 червня 1999 р. в один день Президент подав у Верховну Раду більше 30 указів з економічних питань, які викликали неоднозначну реакцію у народних депутатів. Головним було питання, чи не втручається Президент своїми указами у врегульовані законом питання. У підсумку депутати підтримали укази по створенню вільних економічних зон в Донецьку, Трускавці, Яворові, Закарпатті, про проведення експерименту в житловому будівництві на прикладі Київміськбуду. Проте не були підтримані укази, які торкалися продажу землі. Як вважали народні депутати, земельні питання, зокрема торгівля землею, торкаються національної безпеки, збереження держави, його суверенітету, і, згідно з Конституцією, земельні відносини регулюються винятково законами, парламентом, а не указами Президента. Тому Верховна Рада виступила проти як торгівлі земельними паями, так і роздроблення земель.

Важливою державно-правовою проблемою є співвідношення повноважень Президента України і Кабінету Міністрів. Світлана Серьогіна вважає, що Конституція України 1996 р., позбавивши Президента статусу глави виконавчої влади і іменуючи його лише главою держави (ст.102, ч.1), разом з тим фактично зберегла за ним (майже повністю) обсяг повноважень, які йому належали за Конституцією 1978 р. як главі виконавчої влади. Ця внутрішня суперечливість нової Конституції призвела на практиці до фактичного домінування Президента в системі органів виконавчої влади України. Широкі повноваження по формуванню виконавчої гілки влади і контролю за її діяльністю дали можливість Президенту підпорядкувати собі як Кабінет Міністрів України, так і всю «виконавчу вертикаль».

Петро Шляхтун висловлює думку, що де-факто главою державної виконавчої влади в Україні є Президент, бо за Конституцією саме він призначає не тільки Прем’єр-міністра, а й членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій. Але оскільки Президент не очолює уряд і не визначається Конституцією главою державної виконавчої влади, то він не несе відповідальності за діяльність цієї влади та її вищого органу – Кабінету Міністрів.

В.Б.Авер’янов у зв’язку з цим відзначає, що підлеглість Кабінету Міністрів Президенту свідчила б про те, що останній є вищою структурною ланкою відносно уряду, а це прямо суперечить ст.113 ч.1 Конституції, відповідно до якої Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з Конституцією України Президент не лише призначає за згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра України, призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів уряду України, але й припиняє їх повноваження на цих посадах. Він скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради Міністрів АР Крим. Разом з тим чинна Конституція посилила позиції Прем’єр-міністра відносно Президента України, закріпивши за главою уряду повноваження, які може реалізувати Президент лише за умови попередньої згоди. Мається на увазі призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також глав місцевих державних адміністрацій і припинення їх повноважень на цих посадах (п.10 ст.106 Конституції); утворення, реорганізація і ліквідація міністерств та інших органів виконавчої влади (п.15 ст.106). Крім того, у випадку дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до ст.108-111 Конституції виконання обов’язків Президента на період до обрання і вступу на посаду нового глави держави також покладається на Прем’єр-міністра України.

Разом з тим інші аналітики вважають, що прийняття Конституції 1996 р. зумовило певне обмеження монополії глави держави на керівництво структурами виконавчої влади. Це виявляється в закріпленні норм про призначення прем’єра лише за згодою більшості конституційного складу Верховної Ради (ч.1 ст.114.); можливість припинення повноважень уряду внаслідок прийняття Верховною Радою резолюцій недовіри (ст.87, 115). Ці акти у поєднанні з вищевказаними нормами щодо призначення членів Кабінету Міністрів, а також положенням про те, що акти глави держави, видані на виконання значної частини його повноважень, вимагають скріплення підписами керівника уряду і міністра, відповідального за акт та його виконання (ч.4, п.31 ст.106), створювали передумови істотного обмеження ролі глави держави в функціонуванні виконавчої влади.

Відповідно до указу Президента України Л.Кучми від 14 квітня 2000 року «Про стратегію реформування державної служби в Україні» посада Прем’єр-міністра віднесена до політичних, що означає, що він повинен зосередитись на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства.

Сам діючий Президент України Л.Кучма вважає, що в нашій державі «у прем’єр-міністра реальної влади і повноважень незмірно більше, ніж у президента». Разом з тим він підкреслює, що є «прибічником сильної президентської влади, але для цього в країні повинні бути створені відповідні умови. Окрім усього іншого, важливо, щоб лідер держави мав час не лише декларувати наміри, але й реалізовувати їх на практиці».

Разом з тим слід, очевидно, погодитись з твердженням тих науковців, які вважають, що практика взаємовідносин між Президентом і Кабінетом Міністрів свідчить, що становлення уряду як самостійного в рамках своєї компетенції вищого органу державної виконавчої влади не відбулося. Навпаки, незважаючи на радикальну зміну конституційного статусу Президента України, останній залишив за собою роль неформального голови уряду та виконавчої влади в цілому.  Дискусійними, на наш погляд, є твердження С.Серьо­гіної про те, що «політико-правовий досвід України 1991-1997 років, виконання Президентом функцій глави виконавчої влади призводить до деградації уряду як такого і в той же час гіпертрофації Адміністрації Президента». Заперечення викликає перша частина твердження. Навряд чи правомірно говорити про «деградацію» уряду протягом всього періоду 1991-1997 років. За цей час його очолювали різні люди, які мали різний рівень влади як з об’єктивної, так і суб’єктивної точок зору. У 1993 р. уряд Прем’єр-міністра Л.Кучми мав повноваження більші з багатьох питань, ніж Президент України Л.Кравчук, користуючись правом видавати декрети, про що вже писалося в попередньому розділі. Що стосується ролі Адміністрації Президента, то сам Л.Кучма зазначав, що дійсно значна частина реформаційних кроків йде від Адміністрації Президента, а не від Кабінету Міністрів, але він хотів би, щоб було навпаки.

С.Серьогіна також вважає, що практика, коли Президент є неформальним главою виконавчої влади, «є недопустимою з точки зору основ конституційного ладу України, зокрема таких, як принцип верховенства права, розподілу влад і законності… При наявності посади прем’єр-міністра, який очолює уряд, немає ніяких підстав для створення ще якогось надурядового органу для керівництва системою виконавчих органів державної влади».

Як вирішується це питання в державах з усталеною, розвинутою та давньою демократією? В країнах, де поряд з постом президента є пост глави уряду, питання конституційного розмежування їх повноважень вирішується по-різному. Наприклад, Конституція Італії проводить достатньо чітко розподіл повноважень між цими посадовими особами. Якщо президент – глава держави, то згідно зі ст.95 «Голова Ради Міністрів керує загальною політикою уряду і несе за неї відповідальність». Таким чином, Конституція Італії наділяє виконавчою владою перш за все голову уряду, а не главу держави – президента. Приблизно в такому аспекті вирішується проблема розмежування повноважень президента і голови уряду в Конституції ФРН.  Взагалі в тих державах, де існують президент і прем’єр-міністр, обов’язково виникають проблеми співвідношення їх повноважень. Навіть у такій правовій державі, як Франція, конституційною моделлю V Республіки закладено основи для потенційного конфлікту між Президентом і Головою Ради Міністрів. Ст.9 Конституції Франції декларує: «Президент головує в Раді Міністрів», і в той же час ст.21 визначає: «…прем’єр-міністр керує діяльністю уряду». Ця невизначеність призводить до певних розходжень в тлумаченні Конституції і пристосуванні її норм до обставин життя. У V Республіці у випадку, коли президентська і парламентська більшість збігаються, беззаперечно першість і главенство у галузі виконавчої влади належить президенту, в той час як на долю прем’єр-міністра і уряду випадає реалізація рішень, ухвалених на президентському рівні. Перемога ж на парламентських виборах партії чи блоку партій, опозиційних президенту, призводить до обмеження фактичної компетенції глави держави у сфері виконавчої влади.

Таким чином, можна зробити висновок, що і у розвинутих демократіях, країнах з напівпрезидентською формою правління за конституційною моделлю найближчих до України, немає чітких правових гарантій, які б забезпечили певний розподіл, повне відокремлення діяльності глави держави від виконавчої влади.

«Вторгнення» однієї гілки державної влади в прерогативи іншої, безумовно, не сприяє забезпеченню стабільності конституційного ладу. Але політико-правова практика країн розвинутої демократії свідчить, що навіть там, де на конституційному рівні закріплено баланс повноважень різних гілок влади, що передбачає їх незалежність одна від одної, їх взаємний контроль, достатньо часто має місце перевищення повноважень як з боку уряду, так і з боку парламенту. Подібне, скоріше, не виняток, а характерна риса сучасної державності в багатьох демократичних країнах, незважаючи на те, що в конституціях цих країн закріплено принцип розподілу властей, – такий висновок роблять російські правознавці.

У Конституції України поставлені певні бар’єри, покликані стримувати процес перетворення президентської влади в авторитарну. По-перше, антидиктаторським засобом, вважає вчений-правознавець М.А.Сахаров, – є те, що президент обирається безпосередньо народом і несе перед ним відповідальність. Проте, на думку Ю.Коломійця, це спрацьовує тільки в стабільному, правовому, високоцивілізованому суспільстві. Справа в тому, що в перехідні періоди народу – розчарованому, з втраченими ідеалами і надіями – досить важко розібратися в складнощах політичної ситуації, в особистостях президентів. Це підтверджує досвід колишніх радянських республік, сьогодні – самостійних незалежних держав, як, наприклад, Білорусі. У зв’язку з цим грецький філософ Демокріт ще в V ст. до н.е. писав, що немає абсолютної гарантії того, що обранцями завжди і в усіх випадках будуть тільки кращі громадяни. По-друге, антиавторитарним засобом Конституції можна вважати те, що Президент України є тільки главою держави і не виступає головою уряду. Окрім того, єдиним органом законодавчої влади в Україні Конституція визнає парламент України – Верховну Раду.

Становлення інституту президентства в США нараховує більше двох століть. Такого досвіду наша країна не має, звідси, в ході розвитку державності виникають різного роду «перекоси», специфічні проблеми та складнощі.

В політологічній та юридичній літературі відзначається, що у постсоціалістичних країнах формується особливий різновид президентської влади, який характеризується наступними рисами:

а) тенденцією до «демократичного вождизму»; б) комплексним характером; в) зосередженням у себе функцій арбітра стосовно інших влад; г) наявністю контрольних повноважень.

Тенденція до «демократичного вождизму» виявляється в тому, що президенти в більшості постсоціалістичних республік прийшли до влади під демократичними лозунгами. Вони руйнували тоталітаризм, і багато хто з них продовжують боротися з його наслідками і зараз. Це мало місце певною мірою і в Україні.

Комплексний характер президентської влади виявляється у тому, що вона охоплює і поєднує деякі елементи повноважень інших державних структур. Саме це є і в Україні, тому навряд чи можна говорити про порушення принципу верховенства права, розподілу влад і законності. Функції Президента України пов’язані з діяльністю різних гілок влади, особливо з виконавчою і парламентом, і тут теж немає ніяких нездоланних меж в реалізації владних повноважень.

Принципіальною ознакою нової президентської влади є її прагнення встати над іншими владами, зосередивши у себе функції арбітра стосовно них. Конституції деяких країн надають главі держави роль арбітра. Так, згідно з Конституцією Франції президент «слідкує за дотриманням Конституції, забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних влад, а також наступність держави». Президент вважається верховним арбітром з усіх проблем, з котрими стикається уряд. Він не несе політичної відповідальності за свої дії під час виконання своїх обов’язків ні перед яким органом і ніким не контролюється (ст.68 Конституції). Подібні функції передбачені конституціями Вірменії, Грузії, Казахстану, Таджикистану, Узбекистану, Росії. Проте в Україні арбітражна функція Президента стосовно інших вищих органів державної влади і необхідність застосування ним узгоджувальних процедур з метою скоординованого функціонування державних структур на конституційному рівні не закріплена.

У президентської влади постсоціалістичних країн, зокрема і країн СНД, є досить вагомі контрольні повноваження, які належать їм згідно з конституційними нормами, чим встановлені президентами за собою фактично. Стосовно уряду – це звіти перед президентами, пряме підпорядкування міністрів і безпосередні вказівки прем’єр-міністрам. Щодо України, то тут останнім часом стосунки між Президентом та Прем’єр-міністром набули деяких нових рис. Президент надав Прем’єру В.Ющенку фактично повну свободу у формуванні уряду, аргументуючи це тим, що Прем’єру вирішувати складні проблеми, і тому він повинен забезпечити основні сектори роботи тими кадрами, які вважає найкращими.

Сам Прем’єр-міністр В.Ющенко стосовно взаємодії різних гілок влади висловився так: «Свою місію новий уряд зможе адекватно нести тоді, коли запрацюють такі механізми. Перший – солідарна відповідальність уряду та парламенту. Принципи формування «солідарної відповідальності уряду і парламенту» мають бути закріплені відповідною угодою між виконавчою владою та Верховною Радою. Другий – Стабілізаційний пакт, що зробить однодумцями виконавчу владу та найважливіші економічні суб’єкти, які в основному формують витрати виробництва та ціни. Учасники цього Пакту мають погоджувати поміж собою політику зарплати, цін та обмінного курсу, аби не допустити поглиблення дестабілізаційних процесів. Третій механізм – зміцнення та розвиток інституцій суспільного консенсусу. Це механізм розвитку громадянського суспільства». Такий план, без сумніву, за умови його повної реалізації буде сприяти взаємодії гілок влади, консолідації суспільства, зміцненню соціального опертя владних структур.

Як відомо, структура президентської влади у світі різноманітна. В низці держав, поряд з постом президента, встановлено пост віце-президента (США, Аргентина, Індія, Мексика). Як правило, цей пост встановлюється в країнах з президентською формою правління. Виняток складають, зокрема, напівпрезидентська система в Болгарії і парламентська система в Індії та Швейцарії. В різних країнах віце-президенти мають різні функції та повноваження. В більшості країн – один віце-президент, але в деяких – 2 (КНДР), Сирії – 3, в Афганістані було 4. Є прецеденти, коли діють перший віце-президент і віце-президент (Перу, Танзанія, Сьєрра-Леоне). У Конституції України ця посада не передбачена. Ю.То­дика та В.Яворський вважають, що таку посаду слід запровадити і в Україні. Вони аргументують це тим, що необхідно забезпечити механізм заміщення президента. Конституція України (ст.112) встановлює, що у випадку дострокового припинення повноважень відповідно до статей 108, 109, 110 і 111 Конституції виконання обов’язків Президента на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України, який в період виконання ним обов’язків Президента України не може здійснювати повноваження, передбачені п. п. 2, 6, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 22, 25, 27 ст.106 Конституції України. Тобто Прем’єр-міністр в цей період не зможе звертатися з посланнями до народу і з щорічними та позачерговими посланнями до парламенту України про внутрішнє та зовнішнє становище країни, призначати всеукраїнський референдум стосовно змін Конституції України відповідно до ст.156 Конституції, припиняти повноваження Верховної Ради України, призначати членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і т.д. Разом з тим Прем’єр-міністр України має необхідні державно-владні повноваження для реалізації функцій глави держави в даний період. Але не всіх тих, якими міг би користуватись віце-президент за певних умов.

На наш погляд, автори цієї пропозиції про запровадження посади віце-президента України пішли дещо ускладненим шляхом.

По-перше, запровадження посади віце-президента аргументується лише необхідністю заміщення в необхідному випадку посади президента. Цей випадок є досить рідкісним і лише заради цього вводити посаду віце-президента навряд чи доцільно. Виходить, що основне завдання віце-президента чекати, коли він замінить президента.

По-друге, запровадження посади віце-президента, враховуючи нашу ментальність та політичну практику самостійного розвитку, може призвести до політичного протистояння, політичного конфлікту, політичної кризи в вищих структурах влади, створення зайвого двоцентризму. Для протистояння гілок влади може додатись ще протистояння всередині президентської структури.

По-третє, політична практика запровадження посади віце-президента в СРСР та Росії дала негативні наслідки і від неї відмовилися. Цей пост виявився зайвим у нашій владній ієрархії. У 1993 р. тодішній Президент України Л.Кравчук пропонував ввести цю посаду, але його не підтримали.

По-четверте, Прем’єр-міністр згідно з чинною Конституцією заміщатиме цю посаду порівняно нетривалий період, і тому його неспроможність, наприклад, звертатись з щорічними посланнями до парламенту чи призначати всеукраїнський референдум в цей час навряд чи буде гостроактуальною.

По-п’яте, як нам здається, простіше було б наділити Прем’єр-міністра тими функціями, які він поки що може виконувати при заміщенні посади Президента зараз, змінивши відповідно Конституцію, ніж запроваджувати нову посаду віце-президента.

Конституція України в цілому визначила принципові засади функціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади. Проте, як відзначають фахівці, ця регламентація вже відстає від потреб управлінської практики. Фактично у цій сфері діє лише один закон України «Про місцеві державні адміністрації», інші ж закони, в тому числі такі ключові, як закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», існують як проекти. Не вирішені питання про відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, про контроль за діяльністю органів виконавчої влади, в тому числі судовий.

У контексті реформування виконавчої влади пропонується підвищення статусу глави уряду. Зокрема, деякі аналітики вважають доцільним внести до Конституції зміни, відповідно до яких припинення повноважень Прем’єр-міністра потребує обов’язкової згоди парламенту (п.9, ст.106), а припинення повноважень членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади можливе лише за поданням глави уряду (п.10, ст.106). Навряд чи доцільно, щоб функцію політичного представництва поряд з міністром виконував його перший заступник, оскільки лише міністр наділений правом брати участь у реформуванні колективної позиції уряду. Видається також недоцільним надання статусу політичного діяча головам облдержадміністрацій та їх першим заступникам, як це пропонується авторами Концепції адміністративної реформи в Україні. Сам факт виконання ними функцій політичного представництва може стати збудником напруженості у стосунках між держадміністраціями та обласними радами, що навряд чи бажано з огляду на можливість останніх висловити недовіру главі адміністрації (ч.9 і 10 ст.118 Конституції). Визнання голів адміністрації політиками підриває їхній статус представників держави в регіоні.

Важливі кроки щодо реформування виконавчих органів влади були зроблені Президентом України у грудні 1999 року. 15 грудня 1999 року Президент підписав указ «Про систему центральних органів виконавчої влади», в якому, виходячи з необхідності впорядкування системи центральних органів виконавчої влади та відсутності відповідного законодавчого регулювання, з метою поетапного здійснення адміністративної реформи в Україні, керуючись ст.106 і 116 Конституції України чітко визначив функції центральних органів виконавчої влади. В цьому документі підтверджується, що вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. До системи центральних органів виконавчої влади входять також міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Міністерство є головним (провідним) органом в системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Керівників центрального органу виконавчої влади та його заступників призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра України. Повноваження керівника та його заступників на цих посадах припиняє Президент України. Іншим Указом Президента України від 15 грудня 1999 року встановлено склад Кабінету Міністрів України. Із 89 органів центральної виконавчої влади, які були до цього Указу, залишаться лише 35, підвищиться керованість і відповідальність посадових осіб, зменшаться витрати на утримання держапарату. Кількість державних чиновників скорочено, Президент 13 березня 2000 року вніс до Верховної Ради проект закону «Про Кабінет Міністрів України», доопрацьований за участю уряду, в якому враховано проведення адміністративної реформи. Відповідно до стратегії реформування системи державної служби України основними цілями і завданнями державної служби в республіці є сприяння незмінності конституційного ладу, створенню умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції на конституційних засадах.

Але ще законодавчого вирішення потребують питання, що стосуються механізму підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів Верховній Раді України з метою запобігання протиправному втручанню парламенту, комітетів, різних комісій, а іноді окремих народних депутатів у його діяльність та діяльність підвідомчих йому органів. Доцільно було б врегулювати на рівні закону відносини Кабінету Міністрів з Адміністрацією Президента, органами і службами, що утворюються останнім.

Важливе значення мало б визначення кордонів та форм відповідальності Прем’єр-міністра за виконання актів Президента. В конкретно-історичних умовах сьогоднішньої України першорядне значення має пошук і оптимізація механізмів взаємодії владних структур, в тому числі всередині самої гілки виконавчої влади в рамках існуючого конституційно-правового поля, вирішення можливих протиріч лише легітимним шляхом.