Внешнеэкономические отношения и публичное право

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 
РЕКЛАМА
<

Деление системы права на публичное и частное известно со

времен Древнего Рима. Под публичным правом понимается, как

правило, совокупность отраслей права, которые регулируют отно-

шения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес

государства и общества, в противовес отраслям права, направлен-

ным на защиту частного интереса индивида – физического либо

юридического лица.

На национальном правовом поле публичное право регулирует

отношения государственной власти и подчинения. Нормы публич-

ного права, как правило, императивны: они не оставляют лицам, чье

поведение ими определяется, возможности своей волей или по со-

глашению с другими лицами изменить соответствующие предпи-

сания. Публичное право может быть охарактеризовано как систе-

ма юридической централизации отношений в отличие от метода

юридической децентрализации, свойственного частному праву. К

публичному праву условно можно отнести: конституционное (госу-

дарственное) право, административное, уголовное, процессуальное,

налоговое, финансовое право и т.д.

Употребление терминов «публичный» и «частный» примени-

тельно к международной юридической проблематике имеет свою

специфику.

Прежде всего подавляющее большинство правоведов исходят

из того, что «публичное» и «частное» международное право не яв-

ляются структурными частями некоего единого целого. В то вре-

мя как «публичное» международное право является международ-

ным в буквальном смысле («наднациональным», «транснациональ-

ным», «межгосударственным», «междувластным»)1, – «частное»

международное право принадлежит к внутригосударственной пра-

вовой системе2. Кроме того, в международном публичном праве

нет гетерономных связей в том виде, в котором они присутствуют

в национальных публичных отраслях. Иными словами, для между-

народных (межгосударственных) отношений не характерно деле-

ние участников по иерархическому признаку, как это имеет место

во внутригосударственном публичном праве.

Международно-правовые нормы не являются в большинстве

своем императивными. Императивный характер имеет лишь опре-

деленная часть общего международного права, так называемые

ius cogens. Наоборот, в партикулярном международном праве гос-

подствуют диспозитивные нормы, устанавливаемые самими субъек-

тами правоотношения, изменяемые и прекращаемые в любое вре-

мя по соглашению сторон либо даже в одностороннем порядке.

Наконец, международное публичное право не является системой

юридической централизации, закрепляя в основном децентрализо-

ванные отношения.

Международно-правовое регулирование внешнеэкономических

отношений представляет собой сложноорганизованную систему.

Следует отметить, что общепризнанной, разделяемой хотя бы боль-

шинством юристов-международников системы международного пра-

ва не существует3. Однако это вовсе не означает, что международ-

ное право объективно не является упорядоченной системой согласо-

ванных норм. «В лучшем случае это – собрание норм различного

происхождения, более или менее произвольно систематизированных

авторами»4. Поэтому и система международно-правового регулиро-

вания внешнеэкономических отношений может быть изложена лишь

с большей или меньшей степенью авторского приближения.

На верхнем уровне системы находятся императивные нормы

международного права (ius cogens), в том числе императивные

нормы, регулирующие международные экономические отношения.

К императивным нормам, обеспечивающим функционирование всей

системы международных отношений, следует отнести универсаль-

ный принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдать-

ся), а также цели и принципы международного права в формулиров-

ке Устава ООН: поддержание международного мира и безопаснос-

ти; развитие дружественных отношений между нациями на основе

уважения принципа равноправия и самоопределения народов, осу-

ществление международного сотрудничества в разрешении меж-

дународных проблем экономического, социального, культурного и

гуманитарного характера; поощрение и развитие прав и свобод че-

ловека5. Кроме того, принципы современных международных эко-

номических отношений закреплены в Заключительном акте Кон-

ференции ООН по торговле и развитию 1964 г., Декларации об ус-

тановлении нового международного экономического порядка и

Хартии экономических прав и обязанностей государств6.

Несмотря на то, что названные документы относятся к нормам

так называемого «мягкого права», т.е. не обладающим формально юридической силой7, правовое регулирование внешнеэкономических

отношений не может осуществляться без учета их положений.

Что касается партикулярных (региональных, двусторонних, ло-

кальных и проч.) экономических отношений, то такие отношения

фиксируются и регулируются международным договором между

Республикой Беларусь и заинтересованным государством (груп-

пой государств). Заключение, оформление, исполнение и денонса-

ция международных договоров экономического характера осуще-

ствляется в соответствии с Венской конвенцией о праве междуна-

родных договоров от 23 мая 1969 г.8.

Публично-правовое регулирование внешнеэкономических от-

ношений на национальном уровне основывается прежде всего на

положениях Конституции.

Происходящие в настоящее время интеграционные процессы

в мировой экономике обусловливают, как представляется, необхо-

димость изменения концептуальных подходов к конституционно-

правовому регулированию внешнеэкономических отношений. Акты

государственной власти, реализующие экономическую и правовую

интеграцию, в том числе участие страны в экономических союзах

и организациях, могут прямо изменить геополитический статус стра-

ны и степень ее экономической безопасности. В этих условиях ис-

ключительно важно определить конституционные основы внешней

экономической политики Беларуси.

Конституционные основы внешней политики в целом опреде-

лены ст. 8, 18, а также (в части компетенции Президента, Парла-

мента, Правительства) ст. 79, 84, 97, 106, 107 9. Однако в названных

статьях нет даже программных положений об общих принципах и

направленности внешнеэкономической политики. Конечно, Консти-

туция и не должна содержать абсолютных рецептов на все случаи

жизни. В то же время, думается, общее положение о недопустимо-

сти участия страны в международных договорах, союзах и органи-

зациях, если такое участие ставит под угрозу экономический суве-

ренитет и безопасность, в Основном Законе все же должно быть

закреплено. Без этого трудно, например, определить конституцион-

ность актов межгосударственных экономических образований, в которые входит Республика Беларусь (ч. 4 ст. 116 Конституции

Республики Беларусь).

Надо сказать, что и в соседней России Конституция не закреп-

ляет основ правового регулирования внешнеэкономических отноше-

ний10. Как представляется, такая ситуация обусловлена не тем, что

основы внешней экономической политики недостойны отдельной стро-

ки в Основном Законе. Просто на момент разработки Конституции

российское общество в лице законодателя было обращено «внутрь»

точно так же, как это имело место в Беларуси. Не последнюю роль,

по всей вероятности, сыграл и тот факт, что конституционные акты

тех развитых государств, которые были приняты за образец при раз-

работке Конституций, также не содержат норм об основах конститу-

ционного регулирования внешнеэкономических отношений.

В то же время, вероятно, в данном случае механическое сле-

дование зарубежной традиции вряд ли является оправданным. Кон-

ституции развитых западных государств в большинстве своем фор-

мировались не позже, чем несколько десятилетий назад, задолго

до фронтального наступления глобализации и международной эко-

номической экспансии. Сама по себе интенсификация межгосудар-

ственных экономических связей, скорее всего, не является факто-

ром, обусловливающим необходимость конституционных реформ в

экономически стабильном обществе. Поэтому изменять конститу-

цию только для того, чтобы внести в нее несколько строк, не несу-

щих в себе принципиально нового смысла, как это может пока-

заться на первый взгляд, – вряд ли необходимо, особенно в услови-

ях стабильной экономической системы и выгодного положения

страны на мировой экономической и политической арене.

Совсем другая ситуация складывается на постсоветском про-

странстве. Реформирование государств и общества проходит здесь

именно в период революционных преобразований системы между-

народных отношений. Конституционный процесс находится в началь-

ной стадии. Основной Закон, скорее всего, будет еще подвергаться

корректировке. «Не заметить» в таких условиях определяющего

фактора внешнеэкономической политики – это то же самое, что

перестраивать в открытом море капитанский мостик у судна, не

имеющего руля и навигационной техники.

Критериями конституционности действий всех ветвей государ-

ственной власти во внешнеэкономической сфере являются такие

политико-правовые категории, как экономическая безопасность и

экономический суверенитет государства.

Понятия «экономическая безопасность» и «экономический су-

веренитет» введены в правовой оборот сравнительно недавно11. В

силу этого ни юридическое, ни экономическое содержание данных

категорий теоретически еще не определены. Удивительно, но ак-

тивный научный поиск в данном направлении почти не ведется.

Объяснением данному обстоятельству, помимо сложности задачи,

может служить, как представляется, отсутствие четких внешнепо-

литических ориентиров у реформирующихся государств. Иными

словами, общество еще не определилось, какой внешнеполитичес-

кий, да и внутренний курс для него является «экономически безо-

пасным» с позиций сохранения «экономического суверенитета».

В то же время, думается, отсутствие теоретической базы не

может служить препятствием для введения указанных категорий в

конституционно-правовой оборот. Напротив, присутствие их в Ос-

новном Законе страны само по себе может инспирировать их раз-

работку в теории права. Такой способ введения в правовую систе-

му новых категорий в отечественном праве уже применялся: дос-

таточно вспомнить, например, судебное обжалование действий

должностных лиц или возмещение морального вреда, впервые по-

явившиеся в Конституции и только после этого реализованные за-

конодательством, доктриной и практикой.

Характер и направленность правового регулирования внешне-

экономических отношений напрямую зависят от избранной государ-

ством на данном историческом этапе внешнеторговой политики.

Внешнеторговая политика представляет собой систему админист-

ративных мероприятий, направленных на достижение определенного

первоначально заданного экономического эффекта: защиту внутрен-

него рынка, стимулирование роста объема внешней торговли, изме-

нение ее структуры, направления товарных потоков и т.п.

Экономическое понятие внешнеторговой политики отличается

от понятия международной торговой политики, которая вырабаты-

вается и осуществляется группой государств по отношению друг к

другу или третьим государствам во взаимовыгодных целях. Результа-

том такого сотрудничества может являться создание зон свободной

торговли, таможенных союзов, иных структурных образований12.

Целью внешнеторговой политики является стимулирование

позитивных внутренних экономических процессов13. Различают два

основных направления внешнеторговой политики – протекционизм

и политику свободной торговли14. Выбор направления внешнетор-

говой политики определяет методологию национально-правового

регулирования внешнеэкономических отношений и, в конечном счете,

содержание соответствующих правовых актов.

Протекционизм – это политика, направленная на защиту оте-

чественной экономики от иностранной конкуренции. В основе про-

текционистских мер лежит предположение, что свободное действие

рыночных сил может быть невыгодным для менее развитых стран,

а неограниченная конкуренция со стороны более сильных государств

может привести к формированию неэффективной для данной стра-

ны экономической структуры. Протекционизм характеризуется вве-

дением высоких таможенных пошлин на импортные товары; стрем-

лением к замещению импорта отечественной продукцией; введе-

нием запретов и ограничений на внешнеторговые и сопутствующие

им операции.

Свободная торговля – это политика, при которой государство

воздерживается от непосредственного воздействия на внешнюю

торговлю, оставляя роль основного регулятора рынку. Свободная

торговля, в отличие от протекционизма, имеет своим результатом,

кроме экономических, также определенные политические послед-

ствия, которые принято оценивать как позитивные, поскольку воз-

растающая экономическая взаимозависимость государств снижа-

ет опасность враждебных действий государств по отношению друг

к другу15.

В чистом виде протекционизм и свободная торговля практи-

чески не встречаются. На различных стадиях исторического раз-

вития общество тяготело либо к одной, либо ко второй системе

внешнеторговой политики16. В современной мировой экономике на-

блюдается общая тенденция к либерализации внешнеторгового обмена, т.е. к политике свободной торговли. Кроме того, последо-

вательно эволюционирует внешнеторговая политика промышлен-

но-развитых государств по отношению к развивающимся странам17.

Сближение направлений внешнеторговой политики большинства

государств ведет к формированию соответствующей международ-

ной торговой политики.

Основных успехов международная политика либерализации

достигла в области таможенных пошлин, общий уровень которых в

послевоенный период существенно сократился18. С этим связано

создание соответствующего международного института – Генераль-

ного соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 30 октября 1947 г.

В 1995 году на базе ГАТТ была создана Всемирная Торговая

Организация (ВТО)19. На рубеже XX и XXI столетий членами ВТО

являлись более 130 государств, на долю которых приходилось 95%

объема мировой торговли20. В настоящее время государство, не

являющееся членом этой организации, не может играть заметной

самостоятельной роли в мировых экономических процессах.

В основу правового механизма ГАТТ/ВТО положены следую-

щие принципы и нормы.

1. Недискриминация в торговле. Данный принцип обеспечива-

ется:

а) принципом наибольшего благоприятствования в отношении

экспорта, импорта, транзитных операций и связанных с ними тамо-

женных пошлин и сборов;

б) национальным режимом, т.е. уравниванием в правах това-

ров импортного и отечественного производства применительно к

внутренним налогам и сборам, а также правилам, регулирующим

внутреннюю торговлю.

2. Преобладание экономических, а не административных ры-

чагов регулирования внешней торговли. Это выражается в исполь-

зовании преимущественно тарифных средств защиты националь-

ного рынка, а не количественных ограничений или аналогичных мер.

3. Облегчение развития торговли путем прогрессивного сни-

жения таможенных тарифов государств-участников.

4. Принцип взаимности в предоставлении торгово-политичес-

ких уступок.

5. Разрешение торговых споров проведением консультаций и

переговоров, а в случае невозможности – рассмотрение споров в

специально создаваемых третейских судах, решения которых обя-

зательны для участников ГАТТ/ВТО.

Республика Беларусь создала комиссию по вступлению в ГАТТ

в 1991 году, в 1995 году комиссия была переименована в комиссию

по вступлению в ВТО. Россия подала заявку на вступление в ГАТТ

в 1993 г., подтвердив свое намерение после преобразования ГАТТ в

ВТО. Вступление России в ВТО планируется на 2003 год; в отно-

шении Беларуси таких прогнозов пока нет.

Однако перспектива участия в данной организации безальтер-

нативна. В этой связи правовое регулирование внешнеэкономичес-

ких отношений Республики Беларусь скорее всего вновь подверг-

нется реформированию: учитывая восточную (российскую) ориен-

тацию внешнеэкономической политики белорусского государства и

планы России в отношении ВТО, придется скорректировать систе-

му государственного регулирования внешнеэкономической деятель-

ности в соответствии с принципами ВТО.

Правовым оформлением внешнеэкономической политики госу-

дарства являются как внутригосударственные нормативно-правовые

акты в сфере налогообложения, таможенно-тарифного, валютного

регулирования и т.д., так и межгосударственные (межправительствен-

ные) соглашения Республики Беларусь, направленные на выработку

единых подходов и критериев внешнеторговой политики, инвестици-

онное сотрудничество, технологический обмен, участие в междуна-

родных организациях экономического характера и т.д.

Международные соглашения в указанной сфере носят публич-

но-правовой характер. Такого рода международные договоры реа-

лизуются, как правило, через исполнительные властные структуры21.

Совокупность внешнеэкономических функций государства реа-

лизуется через особый механизм государственного регулирования,

который представляет собой вмешательство административных го-

сударственных органов в экономическую деятельность с помощью

набора различных методов и инструментов. Такое регулирование

более точно было бы именовать государственным или администра-

тивным управлением, что подчеркивало бы административный ха-

рактер вмешательства во внешнеэкономическую деятельность.

Государственное или административное регулирование (управ-

ление) в сфере внешнеэкономических отношений необходимо отли-

чать от правового регулирования, которое представляет собой за-

конодательную, нормотворческую деятельность государства. Если

попытаться определить соотношение «государственного регулиро-

вания», как оно понимается в экономической, прикладной юриди-

ческой литературе и в законодательстве, и «правового регулирова-

ния», – можно сказать, что они соотносятся между собой примерно

так же, как соотносятся политика и право. В результате правового

регулирования рождаются «правила игры» для субъектов внешне-

экономических отношений, в том числе и для тех компетентных

государственных органов, которые непосредственно осуществля-

ют государственное регулирование внешнеэкономических отноше-

ний22. Например, при выдаче лицензии, регистрации внешнеторго-

вого контракта государство в лице уполномоченных органов и дол-

жностных лиц реализует свои права и обязанности, установленные

публичным (административным) законодательством.

Целью государственного регулирования внешнеэкономических

отношений, как уже указывалось, является стимулирование внут-

ренней, национальной экономики. Это означает, что эффективным

может быть признано только такое государственное регулирова-

ние, при котором наблюдаются очевидные позитивные тенденции

развития национальной экономики: рост объема инвестиций, повы-

шение конкурентоспособности товаров отечественного производ-

ства, положительное торговое сальдо и т.д.

Мировой практике известно как перспективное (стратегичес-

кое, долгосрочное), так и текущее (тактическое, краткосрочное)

государственное регулирование внешнеэкономических отношений.

Под перспективным государственным регулированием понимает-

ся прогнозирование, программирование и стратегическое планиро-

вание экономики. Его целью является формирование стратегии и

приоритетов в развитии национальных отраслей, способных обес-

печить выпуск конкурентно-способной продукции и вписаться в

мировой рынок. Формами такого регулирования (управления) мо-

гут являться: разработка и принятие на государственном уровне

программ развития и модернизации экспортно-ориентированных

отраслей, стратегическое планирование развития внешнеторгового оборота, принятие организационных мер для обеспечения эффек-

тивности внешнеэкономической деятельности предприятий.

Текущее государственное регулирование носит не долговре-

менный, стратегический, а тактический характер. Оно направлено

на преодоление кризисов, инфляции, на защиту интересов внутрен-

него рынка и национальных товаропроизводителей на данном вре-

менном этапе. Текущее регулирование осуществляется при помо-

щи различных экономических и административных инструментов:

налогов, пошлин, лицензий, регистраций, квот. Немаловажное зна-

чение имеет также ценовая политика государства.

В рамках перспективного и текущего государственного регу-

лирования внешнеэкономических отношений применяются как эко-

номические, так и административные методы государственного

регулирования (управления) внешнеэкономической деятельностью.

Использование экономических методов предполагает косвен-

ное воздействие на внутрихозяйственные экономические процессы

через финансово-кредитную и банковскую сферы экономики. Не-

обходимый эффект достигается посредством изменения ставки

процента, установления системы скидок и субсидий, а также по-

средством налоговой системы, ценового механизма, таможенных

инструментов, системы страхования и стимулирования экспорта.

К числу экономических относятся также валютно-кредитные

методы: валютный курс, конвертируемость, котировки валют, де-

вальвации, ревальвации, валютные интервенции, маневрирование

банковскими процентными ставками, валютные ограничения и т.п.

Что касается административных (в узком смысле) методов

государственного регулирования, то в условиях стабильной эконо-

мики они рассматриваются как временные дополнительные меры

при недостаточной эффективности экономических рычагов. В пе-

риод же экономического спада и разбалансированной экономики

административное регулирование становится главным инструмен-

том воздействия на отношения внешнеэкономического характера.

К числу административных методов государственного регулиро-

вания внешнеэкономических отношений относятся: запреты на им-

порт и экспорт; квотирование; лицензирование; контингентирова-

ние; таможенные формальности.

Описанные выше механизмы государственного регулирования

(управления) во внешнеэкономической сфере, выработанные меж-

дународной экономической практикой, с теми или иными вариация-

ми и национальными особенностями функционируют и в Республи-

ке Беларусь. Как уже указывалось, качественные характеристики

государственного регулирования внешнеэкономических отношений на заданном этапе зависят от внешней и внутренней экономической

политики государства.

В настоящее время публичные внешнеэкономические отноше-

ния административного характера регулируются в Республике Бе-

ларусь комплексом нормативно-правовых актов различной юриди-

ческой силы и содержания23. Нельзя не обратить внимание на тот

факт, что законодательство в названной сфере не упорядочено и

представляет собой, по сути, хаотическое нагромождение декре-

тов, указов, законов, постановлений, инструкций и проч. Безуслов-

но, такая ситуация совершенно не способствует формированию оп-

тимальной системы государственного регулирования внешнеэко-

номической деятельности.

Основные функции по государственному управлению внешне-

экономической деятельностью возложены на Министерство иност-

ранных дел Республики Беларусь. Ранее эти функции выполняло

Министерство внешних экономических связей, которое в 1999 г.

было ликвидировано с передачей соответствующих функций МИДу.

Надо сказать, что вопрос о целесообразности сохранения та-

кой структуры, как Министерство внешних экономических связей,

автором настоящей работы ставился давно24. Правда, мы предла-

гали передать регулирующие функции отраслевым министерствам

соответствующей компетенции: экономики, торговли, сельского хо-

зяйства и продовольствия и т.д. Именно по такому пути пошла, в

конце концов, Российская Федерация, где до 1998 г. также имелось

Министерство внешних экономических связей. После ликвидации

указанного Министерства соответствующие функции были пере-

даны отраслевым федеральным и региональным органам государ-

ственного управления. В практике большинства развитых запад-

ных государств также не принято создавать специализированные

ведомства по внешнеэкономическим связям. Как представляется,

на перспективу аналогичные преобразования будут осуществлены

и в нашей стране. Ликвидация МВЭС не повлекла за собой замет-

ных изменений в системе государственного регулирования внеш-

неэкономических отношений, поскольку, во-первых, соответствую-

щих полномочий не получили внутригосударственные экономичес-

кие ведомства, а во-вторых – указанные функции не свойственны

дипломатическим внешнеполитическим учреждениям, каковым

является МИД.

Закон «О государственном регулировании внешнеторговой

деятельности» 1998 г. называет следующие формы государствен-

ного регулирования (ст.7):

1) тарифное регулирование;

2) нетарифное регулирование;

3) установление исключительного права государства на осу-

ществление отдельных видов внешнеэкономической деятельности

(государственные монополии)25.

Использование термина «формы» в названном законе представ-

ляется не вполне удачным. Вероятно, правильнее было бы гово-

рить о «методах» государственного регулирования. Кроме того,

анализ текста данного нормативно-правового акта показывает, что

законодатель не отобразил в нем всего многообразия методов го-

сударственного регулирования, применяющихся на практике. Все

это придает закону «усеченный» характер: он, как и многие «стра-

дающие» тем же «заболеванием» нормативные акты в сфере внеш-

неэкономических отношений, регулирует лишь отдельные аспекты

отдельного вида внешнеэкономических отношений – нетарифное

регулирование внешней торговли. Что касается тарифного регули-

рования, то оно лишь заявлено в «программной» части закона с от-

сылкой к иным нормативным актам. Таким образом, остальной

массив приемов и способов воздействия на внешнеэкономические

отношения остается за рамками закона. Часть из них определяет-

ся (фиксируется) иными источниками (точно так же без опреде-

ленной системы и иерархии), а часть вообще находится за преде-

лами правового воздействия. Иными словами, те методы, которые применяются государственными органами и должностными лица-

ми в процессе осуществления регулятивных функций, фактически

являются и не дозволенными, и не запрещенными, применяются

случайно, по «мнению» управляющего субъекта и без механизмов

обратной связи с управляемой системой. Так, к примеру, обстоят

дела с перспективным и текущим планированием, кредитованием,

ценообразованием, системой индивидуальных льгот.

Корни недостатков административно-правового регулирования

внешнеэкономических отношений, низкая эффективность внешне-

экономической деятельности на макро- и микроуровнях, по нашему

глубокому убеждению, уходят в отсутствие научной организации

процесса, в том числе – в отсутствие целостной теоретико-право-

вой концепции системного регулирования внешнеэкономических

отношений.