КАРА С.В. Закон о профилактике правонарушений принят: опыт брянской области

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 

Криминогенная обстановка и качественные изменения преступности  в целом по стране вызывают чрезвычайную озабоченность. Преступность становится важнейшим дестабилизирующим фактором в осуществлении экономических и социальных реформ, снижает у граждан доверие к органам власти и управления. Обострение социальной напряженности, в свою очередь, вызывает значительный рост преступности.

В 90-е годы Россию захлестнула волна преступности. Брянская область  не является в этом смысле исключением. К основным факторам, определяющим криминогенную обстановку в регионе, следует отнести следующие.

Во-первых, область приграничная (на юге граничит с Украиной – Черниговской и Сумской областями, протяженность границы на этом участке 368,2 км; на западе граничит с Белоруссией – Гомельской и Могилевской областями; протяженность границы составляет 401,1 км).

Во-вторых, область обладает развитой сетью дорог. Протяженность железнодорожных магистралей превышает 1 тыс. км, автомобильных – свыше 10 тыс. км.

В-третьих,  в области достаточно высокий уровень миграции. На территорию области только с начала 1998 года  из  стран   СНГ прибыло   1 694    человека,   в  том   числе  515   вынужденных    переселенцев.

В-четвертых, сказывается незанятость населения. По состоянию на 1 сентября 1998 г. в области зарегистрировано 27 027 безработных, уровень безработицы составил 4,2 %.

В-пятых, низкий уровень жизни населения. Прожиточный минимум на душу населения на сентябрь 1998 года составил 371 руб. на человека 1.

На протяжении последних ïÿòè лет (с 1992 года) криминогенная обстановка в Брянской области осложнялась. Анализ данных Госкомстата Брянской области показывает, что число зарегистрированных преступлений неукоснительно росло (с 1992 по 1995 гг.). Правда, с 1996 года наметилось некоторое снижение (с 29 717  до 24 379) преступлений.

Таблица 1

Число зарегистрированных преступлений (единиц)

 

       Показатели             

1992 г.      

1993 г.

1994 г.

1995 г.

1996 г.

 1997 г.

Зарегистрировано

преступлений – всего

 

24 377

 

26 686

 

27 396

 

30 991

 

29 717

 

24 379

В том числе:

Убийство

и покушение

на убийство

 

165

 

210

 

180

 

192

 

195

 

248

Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью

 

363

 

466

 

476

 

390

 

450

 

368

Изнасилование

и покушение

на изнасилование

 

137

 

145

 

135

 

106

 

118

 

106

Грабеж

 816

 1120

 874

 714

 652

 580

Разбой

 166

 234

 245

 224

 252

 254

Кража

14 271

15 301

14 277

16 403

14 003

11 621

 

Приняв за 100% данные 1992 года, проследим  динамику некоторых видов преступлений.

                                                                                                                   Таблица 2

Динамика  преступлений (в%)

 

Показатели

1993 г.

1994 г.

1995г.

1996г.

1997г.

Зарегистрировано

преступлений – всего

 

+9,5 %

 

+12,4 %

 

+27,1 %

 

+21,1 %

 

 + 0 %

В том числе:

Убийство

и покушение

на убийство

 

+27,3%

 

+16,4 %

 

+16,4 %

 

+18,2 %

 

+50,3 %

Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью

 

+28,4 %

 

 

+31,1 %

 

 

+7,4%

 

 

+24,0 %

 

 

+1,4 %

 

Изнасилование

и покушение

на изнасилование

 

 +5,9 %

 

 

 -1,5%

 

 

 -22,6 %

 

 

 -13,9 %

 

 

 -22,6%

 

Грабеж

+37,3 %

+7,1 %

-12,5 %

-20,1%

-28,9 %

Разбой

+40,1 %

+47,6 %

+34,9 %

+51,8 %

+53,0 %

Кража

+7,2 %

0 %

+14,9 %

-1,9 %

-18,6 %

 

Общее число преступлений ежегодно росло, и к 1995 году, по отношению к 1992 году, 27,1 %. С 1996 года регистрируется некоторое снижение общего массива преступлений.

Однако данное снижение вряд ли можно считать тенденцией, так как за äåâÿòü месяцев 1998 года, по данным Брянского областного комитета государственной статистики, органами правопорядка зарегистрировано 22 009 преступлений, что в сравнении с соответствующим периодом прошлого года больше на 22,3%.

Самым представительным видом среди особо опасных преступлений против     личности, как видно из таблицы  1, является умышленное причинение тяжкого вреда здоровью. Наибольшее  число  преступлений  данного  вида зарегистрировано в 1994 году (476).

Анализ динамики причинения тяжкого вреда здоровью свидетельствует о ежегодном приросте, но неравномерном (от +31,1: до+1,4 %).

Коэффициент преступности по причинению тяжкого вреда здоровью в          расчете на 10 тыс. человек населения

                                                         1992 год - 2,4

                                                         1993 год - 3,2

                                                         1994 год - 3,2

                                                         1995 год - 2,6

                                                         1996 год - 3,0

                                                         1997 год - 2,5

 Динамика  убийств  представляется    наиболее  важной. Во-первых, убийство  – это тяжкое преступление против личности. Во-вторых, оно характеризуется минимальной латентностью, этот вид преступлений наиболее полно и объективно отражает криминогенную ситуацию. Именно поэтому динамика убийств служит индикатором криминальной ситуации в целом 2.

Анализ совершенных на территории Брянской области убийств показывает, что наблюдается  их рост и соответственно ежегодное ухудшение оперативной  обстановки  по  данной  линии.   Пик  данного  вида  преступлений пришелся  на 1997 год,  когда  прирост  по  отношению  к  1992  году составил +50,3 %. За äåâÿòü месяцев текущего года число убийств сократилось на 2,0 % (по данным штаба УВД) по сравнению с соответствующим периодом прошлого года.

Коэффициент убийств (на 10 тыс. человек населения) с 1992 года изменялся следующим образом:

                                                           1992 год – 1,1;

                                                           1993 год – 1,4;

                                                           1994 год – 1,2;

                                                           1995 год – 1,3;

                                                           1996 год – 1,3;

                                                           1997 год – 1,7.

Большая часть преступлений против жизни и здоровья совершается на бытовой почве. Так, в отчете управления внутренних дел перед жителями Брянской области о правоохранительной работе за 1997 год были отмечены  определенные просчеты в профилактической работе  прежде всего со стороны участковых инспекторов милиции, "которые не всегда умело и оперативно реагируют на информацию об угрозах убийством, истязаниях, содержании притонов, незаконном изготовлении и реализации алкогольной продукции"3.         С 1994 года в области наметилось снижение количества такого вида преступлений как, изнасилование:

                                                 1994 год – 135;

                                                 1995 год – 106;

                                                 1996 год – 118;

                                                 1997 год – 106.

Однако следует иметь в виду, что изнасилование является одним из наиболее высоколатентных видов преступлений.

Возросла преступная активность в совершении преступлений против личности некоторых потенциально опасных в криминальном плане категорий населения. Так, за девять  месяцев текущего года несовершеннолетними на 12,5 %  больше совершено  убийств. Количество  изнасилований  (8)  и  угроз убийством (2) с участием этой категории населения осталось на уровне прошлого года. Лицами, ранее совершившими преступления, на 13 % больше совершено убийств, на 8,8%  –  умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, на 6,5 % – изнасилований, на 40,3 %  –  угроз убийством. Значительно больше зарегистрировано убийств, умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, совершенных группами лиц.

В целом, структуру преступности на сегодняшний день в Брянской области  можно графически представить так:

 

 
 


З

За девять месяцев 1998 года, по  данным штаба УВД4, общая  раскрываемость преступлений составила 81,2%, при этом: раскрываемость убийств понизилось (-0,6 %) в сравнении с соответствующим периодом прошлого года; а раскрываемость умышленного причинения тяжкого вреда здоровью  íåçíà÷èòåëüíî óâåëè÷èëàñü – (+0,1 %);   раскрываемость изнасилований увеличилась – (+8,3%).

Криминогенная ситуация в Брянской области наглядно свидетельствует о необходимости  проведения  эффективной  борьбы  с  преступностью. И здесь  только  репрессивными  мерами, очевидно,  нельзя  добиться  успеха.  В связи с этим большое внимание в области уделяется профилактической направленности в деятельности правоохранительных органов. В нашем обществе проведение любой деятельности, в том числе предупреждение преступлений на правовой основе, является социальной потребностью 5 .

В периодических изданиях последних лет остро поднимается вопрос о необходимости создания в России единой системы профилактики правонарушений. Первым шагом на пути к решению данной проблемы должно явиться создание ее правовой основы. В нашей стране непосредственная деятельность по предупреждению преступлений традиционно  регламентировалась преимущественно ведомственными нормативными актами, нередко противоречащими международным стандартам и отечественному законодательству. Как правило, эта деятельность связывалась с определенным ограничением свобод человека, была недостаточно ориентирована на защиту, реабилитацию людей (прежде всего детей), оказавшихся в социально-опасном положении 6. На данном этапе  требуется  принятие  Федерального  Закона о предупреждении правонарушений. Пока принятие подобного закона "оттягивается", субъекты Федерации  принимают  собственные  нормативные  акты,  регулирующие предупреждение преступности в регионе. Пытаясь восполнить правовой пробел федерального законодательства, Брянская  областная  дума  28   мая  1998 г.  приняла Закон  Брянской  области ¹ 21-3 "О профилактике правонарушений в Брянской области". Принятием этого закона власти области определили, на наш взгляд, приоритеты в борьбе с преступностью. Основной упор сделан на профилактическое направление.

Необходимо отметить, что профилактическое направление в деятельности правоохранительных органов Брянской области, в частности управления внутренних дел, и до принятия комментируемого Закона считалось одним из приоритетных. Так, в целях обеспечения надлежащего порядка и безопасности на улицах и в других общественных местах, в областном центре было организовано дополнительное патрулирование наиболее криминогенных территорий за счет привлечения к этой работе курсантов Брянской средней специальной школы милиции, слушателей офицерского состава учебного центра, военнослужащих внутренних войск. Причем из-за нехватки бензина для автопатрулей некоторые сотрудники милиции пересели на велосипеды и хорошо проявили себя в пресечении и предупреждении умышленных преступлений. Брянский опыт использования велопатрулей обобщен в МВД России.

Однако поставить профилактическое направление на правовую основу было острой необходимостью для данного региона, что и было сделано .

Данный закон устанавливает общие положения и задачи профилактики правонарушений, определяет права и обязанности государственных органов, трудовых коллективов, общественных организаций и граждан, регулирует отношения,  возникающие  в  процессе  осуществления  профилактической деятельности на территории Брянской области 7.

В качестве основных направлений профилактики закон выделяет:

1) защиту прав и законных интересов граждан и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

2) регулирование отношений, возникающих между государственными органами, общественными объединениями, а также предприятиями, организациями и учреждениями – независимо от форм собственности, должностными лицами в связи с деятельностью по профилактике правонарушений;

3) обеспечение координации соответствующей деятельности при разработке и реализации мер, направленных на нейтрализацию и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений, правовую защиту лиц, находящихся в неблагоприятных условиях, воспитание граждан в духе точного соблюдения законов.

В качестве объектов профилактической деятельности законодатель выделяет: причины и условия, способствующие совершению правонарушений; лиц, в отношении которых в соответствии с действующим законодательством установлен или может быть установлен контроль и принимаются меры к соблюдению ими установленных ограничений; несовершеннолетних правонарушителей, а также подростков, оставшихся без родительского попечения и средств к существованию.

Субъектами профилактической деятельности Закон определяет органы государственной власти, местного самоуправления, правоохранительные и другие государственные органы и учреждения, трудовые коллективы, общественные объединения и граждан.

В компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области профилактики правонарушений входит:

1)  осуществление и организация профилактической деятельности;

2)  обеспечение соблюдения законодательства о профилактике;

3)  предусмотрение в программах социально-экономического развития  мер профилактики правонарушений;

4) утверждение программ профилактики правонарушений;

5) осуществление финансирования и материально-технического обеспечения профилактики правонарушений;

6) образование фондов и оказание помощи лицам, нуждающимся в социальной адаптации;

7) обеспечение организации правового всеобуча, юридической помощи населению в сфере профилактики правонарушений;

8) осуществление других полномочий в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Органов внутренних дел в области профилактики правонарушений:

1) осуществляют профилактику правонарушений как самостоятельное направление деятельности;

2) вносят предложения в программы (прогнозы) социально - экономического развития и специальные программы борьбы с правонарушениями;

3) создают организационные структуры  по профилактике правонарушений, ведут учет лиц, в отношении которых необходимо проведение профилактических мер; проводят с ними  индивидуальную профилактическую работу;

4) информируют соответствующие органы местного самоуправления о профилактической деятельности;

5) представляют по запросам заинтересованных органов и лиц информацию об осуществляемых профилактических мероприятиях во всех случаях, когда это прямо не запрещено законом;

6) вносят представления в адрес должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, об установлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

7) участвуют в деятельности фондов социальной помощи и профилактики правонарушений;

8) принимают иные меры по общей и индивидуальной профилактике правонарушений  в пределах своей компетенции  и в соответствии с настоящим Законом.

Компетенция органов и учреждений  здравоохранения в области профилактики правонарушений состоит: в выявлении и учете лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией, венерическими заболеваниями, психическими расстройствами, заболевших СПИДом; в обеспечении их лечения; в информировании этом органов внутренних дел в случаях, предусмотренных законодательством. Они обеспечивают изоляцию и лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями и представляющих по своему психическому состоянию опасность для окружающих.

Полномочия общественных объединений в сфере профилактики правонарушений определяются действующим законодательством Российской Федерации, положениями о них (уставами) и настоящим Законом.

Отраслевые органы государственного управления, администрации предприятий, учреждений и организаций:

1. Осуществляют профилактику правонарушений в соответствии со своими основными задачами и в пределах своей компетенции, взаимодействуют с правоохранительными органами при осуществлении мер общей и индивидуальной профилактики, представляют по их запросам информацию профилактического характера.

2. Образуют самостоятельные фонды социальной помощи или участвуют в иных  подобных фондах.

3. Участвуют в рамках действующего законодательства в ресурсном (финансовом, материально-техническом) обеспечении  профилактических мероприятий в отрасли или в сфере управления8.

Ресурсное обеспечение профилактической деятельности регламентируется комплексной целевой программой "Правопорядок". В связи с этим возникает ряд вопросов. Практика доказывает целесообразность сохранения программного подхода к решению проблем укрепления правопорядка и в дальнейшем. Этого требует и криминогенная обстановка, которая в целом продолжает оставаться сложной. Но данная программа была принята Брянским городским советом народных депутатов в целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка, сохранности имущества, комплексного подхода к решению вопросов борьбы с преступностью на территории  г. Брянска. На областном уровне такая программа не принималась. Как было сказано выше, ресурсное обеспечение профилактической деятельности согласно Закону "О профилактике правонарушений в Брянской области" ложится на целевую программу "Правопорядок", то есть финансирование профилактической деятельности будет производится, по смыслу закона, из городского бюджета, что сразу же ставит под сомнение выполнение этих программ, так как финансовая ситуация в городе и в области не дает реальных оснований полагать, что запланированное будет выполнено. А ведь из-за отсутствия финансов не была выполнена ни одна федеральная программа борьбы с преступностью.

Координация профилактической деятельности ложится на:

а) межведомственные комиссии по борьбе с преступностью и коррупцией при  администрациях области, городов, районов;

б) координационное совещание руководителей правоохранительных органов;

в) комиссии по делам несовершеннолетних при администрациях;

г) координационно-методический совет УВД по профилактике преступлений;

д) общественные объединения, действующие в соответствии с федеральным законодательством.

На наш взгляд, целесообразно было бы отметить в законодательном акте методы стимулирования профилактической деятельности и указать конкретно источники финансирования. Закон предусматривает за неисполнение (нарушение) положений данного законодательного акта дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность.

Определение профилактических мероприятий конкретных видов правонарушений законодатель начинает с профилактики правонарушений против собственности, и это обусловлено ведущим местом данных преступлений в общем ряду преступлений по области: имущественные преступления, в том числе кражи, грабежи, разбои, неправомерные завладения транспортом, мошенничества, вымогательства составили за девять месяцев текущего года 54 % 9 . Закон предусматривает создание пунктов приема и хранения ценных вещей, денежных средств, принадлежащих гражданам, маркировку и учет предметов старины, антиквариата, профилактическую паспортизацию предприятий, организаций, учреждений, охрану строящихся объектов и т.д.

Глава, посвященная профилактике правонарушений против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения, предусматривает следующие статьи: о соблюдении тишины и общественного порядка в жилом секторе; о правилах поведения при посещении спортивных соревнований и других зрелищных   мероприятий;   о   контроле   за   санитарно-гигиеническим, противопожарным состоянием подвальных, чердачных помещений, подъездов жилых домов; о порядке пребывания детей на улицах и в общественных местах в вечернее и ночное время; о профилактике правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений. На наш взгляд, несколько поверхностно в Законе регламентируется профилактика преступлений против жизни и здоровья граждан. Необходимо было бы разработать более конкретные меры, учитывая, что статистика дает прирост тяжких насильственных преступлений.

Один из наиболее негативных и тревожных моментов современной криминогенной ситуации в стране и в Брянской области, в частности, – стремительный рост подростковой насильственной преступности. Статья 24 рассматриваемого Закона была посвящена порядку пребывания детей на улицах и в общественных местах в вечернее и ночное время. В "целях предупреждения правонарушений несовершеннолетних, а также возможных посягательств на их жизнь и здоровье" Закон ограничивал нахождение детей и подростков в возрасте 14 лет на улицах, во дворах, парках и в других общественных местах без сопровождения родителей или лиц, их заменяющих, с 22 час. до 6 час. утра в период учебного года и с 23  час. до 6 час. утра во время летних каникул. Ответственность за несоблюдение установленных временных ограничений пребывания детей на улицах и в общественных местах возлагалась на родителей и лиц, их заменяющих. Санкция данной статьи предусматривала наложение штрафа в размере до одной трети минимального размера оплаты труда или предупреждение. Брянский областной суд  отменил данную статью как не соответствующую Конституции РФ.

Отдельная глава Закона “ О профилактике правонарушений в Брянской области ” регламентирует деятельность общественных формирований. Необходимо отметить, что меры по привлечению населения к участию в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями принимались и ранее. В этих целях создавались различные формы общественных организаций, такие как добровольные народные дружины, советы профилактики и др. Однако в недавние времена, когда порой перечеркивали все и вся, в том числе был забыт опыт профилактической деятельности общественных формирований. Крайне ослабла система профилактической работы по месту жительства населения, центрами которой ранее являлись общественные пункты охраны порядка. По данным УВД Брянской области, из 342 таких пунктов 39 не функционируют, в 125 пунктах нет необходимого оборудования.

В отчете УВД Брянской области перед жителями области за 1996 год (такие отчеты стали ежегодными) отмечается, что по инициативе УВД  возобновляется деятельность общественных формирований профилактической направленности. Однако термин "возобновляется", на наш взгляд, не точно отражает процесс происходящего. Возрождаются и вновь создаются общественные формирования, которые действуют на совершенно иных принципах, нежели действовали ранее,  в советское время, например, добровольные народные дружины. В частности, для оплаты труда дружинников за период дежурства администрации городов и районов должны создавать фонд. Для его формирования используются:

а) привлечение средств предприятий, организаций на добровольной основе;

б) направление в распоряжение фонда необходимого процента всех видов штрафов за административные правонарушения,  выявленные органами внутренних дел;

Кроме того, в целях стимулирования деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, оказания содействия органам внутренних дел по предупреждению правонарушений на территории области, обеспечения социальной защиты ее членов народный дружинник имеет право на социальную защиту в случае причинения ему увечий или имущественного ущерба. В частности, в случае гибели народного дружинника в связи с осуществлением им обязанностей, предусмотренных Временным положением “О добровольных народных дружинах ”, семье погибшего выплачивается единовременное пособие в размере 150- кратной минимальной оплаты труда. За семьей сохраняется право на получение жилой площади на тех основаниях, которые имелись при постановке на учет, причем жилая площадь предоставляется не позднее одного года со дня гибели народного дружинника 10. Выплаты, связанные с социальной защитой членов ДНД и в случае причинения им увечий  или имущественного ущерба, производятся за счет районных (городских) внебюджетных фондов, а при их отсутствии – из областного внебюджетного фонда.

На территории области с 1996 года зарегистрировано 720 добровольных народных дружин численностью около 8 тыс. человек. В жилых микрорайонах открыты 267 общественных пунктов охраны порядка. Положительно зарекомендовал себя опыт работы родительских патрулей в ряде районов города Брянска. По инициативе УВД постановлением администрации Брянской области от 3  îêòÿáðÿ 1996 г. ¹ 168 утверждено Временное положение "О молодежных оперативных отрядах". Возрождение молодежных отрядов будет происходить не на узкопартийных, а на общегосударственных началах, исходя из общественной необходимости воспитания законопослушных граждан и обеспечения безопасности людей от хулиганских посягательств. Новые молодежные оперативные отряды станут структурными подразделениями ДНД и принятие членов будет осуществляться строго на добровольных началах. В настоящее время в области создано 23 оперативных молодежных отряда численностью 263 человека. Наиболее активно они работают по предупреждению подростковой преступности и охране общественного порядка в местах массового отдыха молодежи.

Рассматриваемый Закон определяет упомянутые выше общественные пункты охраны порядка (ОПОП) центрами профилактической работы в городах и других населенных пунктах, которые создаются на основании решений органов местного самоуправления в микрорайонах с населением 15 – 20 тыс. человек, а также на территории каждой сельской и поселковой администрации. Тяжкие насильственные преступления, совершенные на бытовой почве, занимают первое место по Брянской области среди этих видов преступлений. Поэтому законодатель предписывает ставить на учет в органы внутренних дел и медицинские учреждения лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и допускающих на этой почве правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений.

Специального закрепления требуют, на наш взгляд, и правовые гарантии, препятствующие необоснованному применению к лицу мер индивидуальной профилактики преступлений 11 . В данном законодательном акте целесообразно дать исчерпывающий перечень тех мер, которые связаны с ограничением гражданских прав лица. Закон четко должен определить меры индивидуальной профилактики и соответствующих субъектов профилактической деятельности.

Частью деятельности по предупреждению преступлений должно стать целенаправленное формирование правовой культуры. К сожалению, данный Закон не предусматривает такого направления профилактической деятельности, и это, на наш взгляд, является недостатком его, тем более что в области отмечается рост преступности несовершеннолетних. Не во всех школах города Брянска, не говоря уж о школах области, введен предмет "Право". В Законе ничего не сказано о виктимологической профилактике, хотя сегодня уже ясно, что без этого направления нельзя считать профилактику эффективной. Несмотря на определенные недостатки  принятого Закона, в целом он играет положительную роль в улучшении обстановки в Брянской области.

                                                                              А.И. РАХМАНОВ.

                                                                      кандидат юридических наук