§ 3. Правовой режим земель личного подсобного хозяйства граждан : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 3. Правовой режим земель личного подсобного хозяйства граждан

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

Условия и порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность для ведения личного подсобного хозяйства определены Земельным кодексом 1991 г., Законом Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительств.

Право частной собственности на земельный участок возникает на основании решения главы сельской, поселковой, городской администрации о предоставлении гражданину участка в частную собственность или аренду. Однако решение главы администрации не создает прав и обязанностей гражданина, которому предоставлен в собственность такой участок. Наличие этого решения — обязательное, но не достаточное условие для возникновения земельных правоотношений. Необходимы еще отвод земельного участка в натуре и выдача документов, удостоверяющих право частной собственности на земельный участок или передачу его в аренду.

Такой порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность или в аренду обеспечивает реализацию органами местного самоуправления предоставленных им правомочий по распоряжению землей, юридически гарантирует права граждан на свободу экономической деятельности.

Предоставление земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства — один из институтов аграрного права, подвергшихся наибольшим изменениям в результате последней кодификации земельного законодательства. До 1990 г. в нормативных актах о землепользовании рабочих и служащих совхозов, колхозников предусматривалось, что предоставление земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства производится по решению общего собрания колхоза, дирекции совхоза. Причем законодательство особо подчеркивало, что наделение участками граждан производится из приусадебного земельного фонда колхоза, совхоза, за счет которого предоставлялись приусадебные участки не только колхозникам, рабочим и служащим совхозов, но и другим гражданам, проживающим на территории колхоза, совхоза.

Такая позиция законодателя по вопросу о правовом режиме земель приусадебного фонда соответствовала административно-приказным воззрениям идеологов тоталитарного государства, которое закрепляло в институте приусадебного землепользования экономическую и политическую власть деревенской номенклатуры по отношению к крестьянству. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г.

"Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управлении делами артели"1 ввело внеэкономическое принуждение по отношению к крестьянству и закрепило правило об уменьшении размеров приусадебных участков колхозникам, не выработавшим минимума выходов на работу. Подобная юридическая конструкция открывала путь к безграничному усмотрению деревенской номенклатуры, которая широко использовала уставные нормы в обрезании приусадебных участков, узурпируя землю у крестьян, лишая их экономических свобод. Результатом явилось отчуждение крестьянства от земли.

Одно из важных новшеств, внесенных в земельное законодательство в результате проведения его третьей кодификации в 1990 — 1991 гг., — предоставление местным органам государственной власти решающих правомочий по распоряжению землей, в том числе по вопросам предоставления земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение, аренду для ведения личного подсобного хозяйства. С особой силой это новшество дает о себе знать в нормах ст. 4, 5, 23 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик "О земле", главные идеи которого полностью воспроизведены в Земельном кодексе 1991 г., закрепившем за местными органами государственной власти каждого уровня определенную компетенцию по вопросам предоставления земельных участков в собственность, владение, аренду (ст. 19).

В Земельный кодекс были перенесены также без изменений нормы союзного земельного Закона о полномочиях депутатских земельных комиссий, которые создавались при местных органах государственной власти для рассмотрения вопросов, связанных с осуществлением земельной реформы (ст. 22).

Это создало на практике немалые трудности. Главная из них состояла в том, что поскольку такие комиссии, по общему правилу, возглавляли руководители колхозов и совхозов, не заинтересованные в земельной реформе, на местах широко распространилась практика необоснованных отказов гражданам в предоставлении земельных участков по тем мотивам, что они являются городскими жителями. Все это породило многочисленные жалобы граждан о нарушениях их прав со стороны местных Советов народных депутатов.

Государственный комитет Российской Федерации по земельной реформе предложил изменить порядок изъятия, предоставления и передачи земельных участков в собственность, владение и аренду. Верховный Совет Российской Федерации и Президент Российской Федерации передали решение вопроса об изъятии, предоставлении, аренде земельных участков для ведения крестьянского, личного подсобного хозяйства в компетенцию местной администрации.

В настоящее время эти полномочия закреплены Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России". Предоставление земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства производится с учетом требований генерального плана и проекта планировки и застройки населенных пунктов — основных правовых и архитектурно-технических документов, в которых вопросы организации территории приусадебных участков решаются во взаимодействии с проблемами социального переустройства села: специализации и территориальной организации сельскохозяйственного производства, формирования инженерно-технической инфраструктуры, охраны окружающей среды.

Соответственно этому Земельный кодекс формирует общее правило о предоставлении гражданам земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в двух местах: около жилого дома и за пределами жилой зоны населенного пункта. Причем земельный участок около дома может быть меньшего размера.

Местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для ведения личного подсобного хозяйства граждан, определяется по соглашению между собственниками земельных долей. В случае разногласий решение принимает орган местного самоуправления при участии комитетов по земельным ресурсам и землеустройству.

Законодательство устанавливает различный правовой режим придомовых и внеусадебных (полевых) земельных участков как объекта права собственности граждан. Общий размер отводимого в таком случае на семью работника приусадебного участка не должен превышать норм, установленных локальными правовыми актами органов местного самоуправления.

По действующему законодательству максимальные предельные размеры земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства граждан устанавливаются органами государственной власти республик, краев, областей, автономных образований. Конкретные размеры участков определяются сельской (поселковой) администрацией.

Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" увеличивает предельные размеры земельной собственности граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Указ вводит правило о сохранении за ними земельных участков сверх установленных пределов в случае, когда они были переданы в пожизненное наследуемое владение или пользование до 1 января 1991 г. Одновременно признано необходимым увеличить за счет земельных долей предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства.

Ранее действовавшее законодательство устанавливало зависимость очередности получения приусадебного участка во вторичное пользование от характера трудовой связи с сельскохозяйственным производством и проживания в сельской местности. В первоочередном порядке после предоставления земельных участков колхозникам, рабочим и служащим, работающим в колхозах и совхозах по трудовым договорам, получали приусадебные участки учителя, врачи и другие специалисты, связанные с культурно-бытовым и иным обслуживанием сельского населения и проживающие в сельской местности. Их перечень устанавливался законодательством союзной республики.

Рабочие и служащие, ж связанные с обслуживанием сельского населения, иные граждане, проживающие в сельской местности (пенсионеры, инвалиды), получали Земельные участки из свободного приусадебного фонда колхозов лишь после удовлетворения потребностей в земле колхозников, лиц, работающих по трудовым договорам, учителей, врачей и других специалистов, включенных в специальный перечень.

Общая тенденция нового законодательства — выравнивание условий и порядка предоставления приусадебных участков различным категориям граждан. Соответственно этой общей тенденции Земельный кодекс 1991 г. содержит унифицированные нормы, регулирующие условия и порядок предоставления приусадебных участков, относящихся ко всем группам рабочих и служащих. Это создает благоприятные предпосылки для уменьшения объема нормативного материала, усиления единого решения многих вопросов, связанных с деятельностью личных подсобных хозяйств граждан, устранения неоправданных случаев дифференциации правового регулирования земельных отношений.

Правовой режим земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства граждан, определяется путем указания в законе на: а) целевое назначение сельскохозяйственных земель; б) закрепление земельных участков на праве частной собственности, аренды; в) то, что государство предоставляет гражданам не только права, но и возлагает обязанности в соответствии с целями, для которых предоставлен земельный участок.

Права и обязанности граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, определены ст. 52 Земельного кодекса, Законом Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России". Характеризуя правомочия гражданина — собственника, арендатора земельного участка, законодательство прежде всего подчеркивает принцип самостоятельного хозяйствования на земле, невмешательства государства в ведение хозяйственной деятельности гражданином. Он вправе производить посевы сельскохозяйственных культур, осуществлять право владения, пользования, распоряжения сельскохозяйственной продукцией, доходами от ее реализации, посевами сельскохозяйственных культур, находящихся в его собственности.

Из хозяйственной самостоятельности владельца личного подсобного хозяйства вытекает его право выращивать на предоставленном ему во владение, переданном в собственность, аренду земельном участке любые сельскохозяйственные культуры, кроме тех, выращивание которых прямо запрещено законом. Для выращивания сельскохозяйственных культур не требуется разрешения местной администрации.

Вмешательство государства, хозяйственных и иных органов и организаций в деятельность личного подсобного хозяйства не допускается, за исключением случаев нарушения земельного законодательства (ст. 54 Земельного кодекса). Ограничение прав гражданина-собственника допускается только на основании закона, запрещающего, например, посев, возделывание и сбыт культур, содержащих наркотические, сильнодействующие и ядовитые вещества.

На местах, однако, нередко вводятся запреты, ограничивающие конституционное право граждан на личное подсобное хозяйство. Самым распространенным видом таких ограничений является запрет выращивать на приусадебном участке монокультуру, ранние цветы, ранние овощи в теплицах для продажи на рынке. Местные органы иногда принимают решения, дают распоряжения, обязывающие работников сельского хозяйства, иных граждан занимать приусадебные участки определенными сельскохозяйственными культурами, или запрещают им вывозить сельскохозяйственную продукцию в другие области, регионы, республики.

Подобного рода запреты, ограничивающие перечень сельскохозяйственных культур, возделываемых на приусадебном участке, порядок реализации сельскохозяйственной продукции, выращенной в личном подсобном хозяйстве, признавались недействительными и по ранее действовавшему законодательству, основанному на принципе "что не разрешено, то запрещено". Тем более такие ограничения должны признаваться недействительными в современных условиях, когда законодательство о личном подсобном хозяйстве перешло к формуле "разрешено все, что не запрещено". При этом необходимо учитывать, что в силу п. 1 ст. 74 Конституции Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Работники сельского хозяйства, иные граждане вправе выбирать на приусадебном участке специализированное или многоотраслевое направление ведения личного подсобного хозяйства. Это право вытекает из признания законом данного хозяйства в качестве составной части сельскохозяйственного производства, из того факта, что подсобное хозяйство и общественное коллективное производство гармонически сочетаются и взаимодействуют в целях наиболее полного удовлетворения потребностей общества.

Собственник земельного участка для личного подсобного хозяйства может распорядиться им любым из дозволенных законом способов (продать, подарить, обменять на другой участок, передать по наследству, сдать в аренду, залог, передать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставный капитал сельскохозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов при сохранении основного целевого назначения земли. При вхождении в товарищество, кооператив и иную форму объединения за владельцами личных подсобных хозяйств сохраняются права на переданный сельскохозяйственной коммерческой организации земельный участок. Равным образом

собственник земельного участка вправе продать или передать его в аренду гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство.

Изъятие предоставленного для ведения личного подсобного хозяйства земельного участка для государственных и общественных нужд может производиться после выделения гражданам органами местного самоуправления равноценного земельного участка на условиях и по нормам, утвержденным законодательством субъектов Российской Федерации. В этом случае хозяйствующий субъект, которому передана изымаемая земля, обязан возместить бывшему владельцу в полном объеме все затраты и убытки, связанные с обустройством на новом месте, а также построить заново все жилые и производственные объекты, которые находились на изымаемом земельном участке. При согласии сторон возможна выплата денежной компенсации (ст. 52 и 55 Земельного кодекса).

Законодательство призвано закрепить правовой механизм, препятствующий различного рода злоупотреблениям власти собственника на принадлежащие ему земельные участки. Использование любой формы собственности, в том числе и частной собственности на землю, должно служить общественным интересам. Осуществление права собственности не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц. В то же время в гражданском и земельном законодательстве отсутствует специальная норма, которая предусматривает применение санкций в отношении граждан, осуществляющих право собственности с нарушением указанных требований. Поэтому граждане, использующие право частной собственности на землю с нарушением прав и охраняемых законом интересов других лиц, должны возмещать причиненный ущерб в полном объеме.

Особый правовой режим установлен для земельных участков, предоставленных работникам сельского хозяйства, иным гражданам, проживающим в жилых домах многоэтажной застройки, которые входят в общественный жилой фонд. К ним применяются правила, предусмотренные ст. 77 ЗК РСФСР. В указанных случаях земельные участки выделяются работникам сельского хозяйства, иным гражданам под коллективные и индивидуальные огороды, которые предоставляются им во временное пользование по решению местной администрации.