§ 2. Методы и формы государственного регулирования сельского хозяйства : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 2. Методы и формы государственного регулирования сельского хозяйства

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

Перестройка отношений в сельском хозяйстве заставляет законодателя и исполнительную власть обратить внимание на необходимость изменения методов и форм регулирования сельскохозяйственных отношений.

С развитием аграрных отношений стали использоваться методы индикативного планирования, прогнозирования развития, программно-целевых методов регулирования, которые в ряде областей уже выработаны и приняты, однако по-настоящему пока не заработали.

Одна из причин этого — отсутствие необходимых средств у местных органов для разработки и реализации региональных программ стабилизации и стимулирования сельскохозяйственного производства, четких программ перехода от дотаций на производство отдельных видов продукции к новым методам регулирования через гарантированные цены, залоговые операции, соответствующих служб слежения за паритетом цен, информационных рыночных служб, в целом отслеживающих процессы стабилизации сельскохозяйственного производства.

Действие новых методов регулирования может быть эффективным лишь в условиях свободы производственно-хозяйственной деятельности. Эти условия реализуются через право свободного выбора форм и видов организации производственной деятельности, соответствующих форм собственности и форм организации производства, свободы выбора партнеров договорных отношений.

Новые методы регулирования обеспечивают самостоятельность производственно-хозяйственной деятельности, позволяют ввести и укрепить свободу распоряжения собственностью, формировать новую производственную базу хозяйственно-производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий.

Государственное регулирование осуществляется через систему нормативных актов, создающих стимулы, побуждающих экономически к осуществлению желательного для общества поведения сельскохозяйственных субъектов. Эти акты должны быть взаимоувязаны между собой, не противоречить сложившейся системе правовых отношений. Такое положение в аграрном законодательстве пока не создано и в связи с тем, что существует неполнота законодательного регулирования, коллизии норм, противоречия отдельных норм общим принципам и закрепленным в других актах положениям.

В процессе перестройки происходит изменение принципов государственного воздействия.

Естественно, что старые принципы государственного управления и руководства утратили свое значение. Ряд из них, такие, как принцип планирования, в настоящее время полностью утратил свое значение, другие трансформировались и приобрели иные оттенки в связи с введением рыночных отношений.

Принципы регулирования сейчас только складываются и в теоретической литературе пока не нашли отражения.

По нашему мнению, такими будут следующие основные принципы:

принцип аграрного протекционизма, предполагающий установление определенных льгот в развитии сельского хозяйства во внешнеэкономических и межотраслевых отношениях внутри страны;

использование методов индикативного регулирования;

принцип программного регулирования на основе разработки, выполнения и контроля за выполнением принимаемых на различных уровнях целевых программ;

приоритетного развития сельскохозяйственного производства и АПК в целом;

поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности;

защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства;

осуществление государственного регулирования преимущественно экономическими методами;

недопущение прямого вмешательства государственных или иных хозяйственных структур в деятельность сельскохозяйственных предприятий;

сохранение и гарантирование самостоятельности в осуществлении сельскохозяйственными предприятиями производственно-хозяйственной деятельности;

оказание государственной, финансовой и иной поддержки при обязательном использовании собственных средств сельскохозяйственных предприятий на инвестируемые объекты и мероприятия.

Государственное регулирующее воздействие сказывается как в целом на отрасль сельского хозяйства и АПК, так и на предпринимательскую деятельность сельскохозяйственных предприятий, где государство установило ряд гарантий осуществления свободы предпринимательской деятельности.

Свобода предпринимательской деятельности, регулируемая законодательством, создает возможность выбора организационных форм ведения сельскохозяйственного производства. В сельском хозяйстве могут быть организованы или оставлены в прежней форме колхозы, совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия, могут создаваться производственные кооперативы, товарищества, акционерные общества, государственные и муниципальные унитарные предприятия, крестьянские фермерские хозяйства, а на районном, областном уровнях — агрокомбинаты и агрообъединения, консорциумы, концерны, холдинговые компании. То есть речь идет о формах предпринимательской деятельности, зафиксированной в гл. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Правила и нормы о самостоятельности в осуществлении производственно-хозяйственной деятельности не беспредельны. Долгое время в законодательстве ограничивалось право собственности на земельный участок, в осуществлении правомочия распоряжения им в связи с введенным мораторием (ст. 12 прежней Конституции РФ). Существуют правовые и иные ограничения в осуществлении несельскохозяйственной деятельности крестьянским хозяйством, в занятии главой крестьянского хозяйства деятельностью вне крестьянского хозяйства.

Вместе с тем все значительнее становится государственная поддержка фермерства, сельскохозяйственных предприятий. Вновь создаваемые крестьянские хозяйства освобождаются от уплаты налогов в течение пяти лет, установлены и другие льготы, в том числе и по налогу

при сельскохозяйственном освоении малопродуктивных и иных земель с нарушением плодородия почв.

В течение последних лет издан ряд нормативных актов о поддержке фермерства и через государственные каналы, и посредством выделения кредитов и иных форм материальной поддержки.

В общегражданском порядке при принятии органами управления неправомерных актов, нарушающих права сельскохозяйственных предприятий и их законные интересы, последние могут обратиться в суд или арбитраж за защитой, после чего может последовать признание такого акта недействительным, возмещение причиненных убытков и иные неблагоприятные последствия для нарушителя.

Применение новых методов регулирования аграрных отношений показало, что во многом проведению государственного регулирования мешает сложившаяся неэффективная структура сельскохозяйственных предприятий. Не только социалистическая направленность, но и крупные размеры основных сельскохозяйственных предприятий — колхозов и совхозов привели практически к утрате нормальной управляемости этими предприятиями. Установившаяся в них система управления практически устраняла работников предприятий от управления ими, лишала их инициативы в управлении и распоряжении собственностью. Все это потребовало поставить вопрос о структурной перестройке организационных форм в сельском хозяйстве. Поэтому постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" было предложено перейти на установившиеся в промышленности формы организации производства в виде акционерных обществ, товариществ, кооперативов, ассоциаций и пр., соответствующих условиям рыночных отношений. Однако аграрный сектор и экономически, и идеологически оказался не готов к такому переходу, и Правительству пришлось разрешить трудовым коллективам, которые не пожелали преобразоваться, сохранить существовавшую форму колхозов и совхозов.

Сам процесс преобразования также потребовал корректировки, и постановлением Правительства от 4 сентября 1992 г. № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций АПК" было подтверждено право трудовых коллективов реорганизуемых хозяйств на создание акционерных формирований. Правительство исходило из Указа Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", требовавшего привести организационно-правовую форму объединений государственных предприятий в соответствие с действующим законодательством. В большинстве своем акционерные общества на базе колхозов и совхозов были созданы как акционерные общества закрытого типа, где основу уставного капитала составили земельные и имущественные паи и доли работников этих предприятий.

Созданные на базе колхозов и совхозов акционерные общества руководствовались постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций АПК", детально регламентировавшим порядок создания таких акционерных предприятий.

Значительный шаг в законодательном регулировании деятельности сельскохозяйственных предприятий сделан принятием 8 декабря 1995 г. Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации". В соответствии с этим Законом государство стимулирует создание и поддерживает деятельность кооперативов путем выделения им средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для приобретения и строительства перерабатывающих и обслуживающих предприятий, создания кредитных и страховых кооперативов. При приватизации государственных предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и оказанию услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям государство предусматривает преимущественное право кооперативов на участие в приватизации этих предприятий.

В процессе преобразования важную роль приобретает вопрос об освобождении сельскохозяйственных предприятий от шлейфа социально-бытовых учреждений и организаций и инженерных инфраструктур реорганизуемых сельскохозяйственных предприятий. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 724 они в связи с решениями трудовых коллективов предприятий и организаций об их передаче безвозмездно передаются в муниципальную собственность.

Вторым важным вопросом в связи с чрезвычайно тяжелым экономическим положением сельскохозяйственных предприятий является вопрос о прекращении деятельности отдельных предприятий в связи с неплатежеспособностью и их оздоровлением.

Для регулирования проблем предотвращения банкротства таких предприятий, исключения негативных социальных последствий несостоятельности и сохранения их в сельскохозяйственном производстве Правительство РФ своим постановлением от 2 ноября 1995 г. № 1081 утвердило "Положение об особенностях процедур, применяемых в отношении неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций", включающее возможность оказания государственной финансовой поддержки таким хозяйствам из бюджетных средств.

Определенную роль в реорганизации сельскохозяйственных предприятий и формировании новой структуры производства в сельском хозяйстве сыграло предоставленное в соответствии с законодательством право работников этих предприятий на получение земельных и имущественных паев и внесение их в качестве взносов в уставный капитал создаваемых акционерных обществ. Однако ограничение прав собственников долей в распоряжении ими затормозило развитие земельного рынка в аграрном секторе, формирование реального хозяина земли и ее рационального использования и практически приостановило дальнейшее развитие аграрной реформы.

В начальный период перестройки в целях регулирования земельных отношений приняты законы: "О земельной реформе", Земельный кодекс РСФСР, "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О плате за землю", ряд важных указов Президента РФ, постановлений

Правительства и пр., в целом создавших базу для формирования новых земельных отношений на рыночной основе.

И хотя в этот период допускались существенные ошибки, отступление от провозглашаемых в законодательстве и практической деятельности изменений, допускались значительные просчеты и главным образом в решении кардинального вопроса — передачи земли в руки рачительного хозяина, эффективно использующего землю, перестройка аграрного строя началась. Была осуществлена перестройка основных аграрных отношений.

Изменения в отношениях сельского хозяйства с государством затронули систему финансирования, где осуществился переход от бюджетного финансирования к кредитованию, отказу от безвозмездного дотирования сельскохозяйственных производителей независимо от результатов их хозяйственной деятельности. В социальной сфере произошел переход от государственного субсидирования к самофинансированию, государственному стимулированию вложений хозяйств в эту сферу путем государственных поощрений.

Длительное время в ходе перестройки господствовало мнение о необходимости ослабления государственного регулирования экономики и прежде всего в аграрной сфере, где быстрое внедрение рыночных отношений само отрегулирует процессы развития производства в этой отрасли. Реализация этого курса Правительством выражалась в политике либерализации цен, кредитов, внешнеэкономической деятельности, структурной перестройки и создания конкурентной среды. Однако эти факторы, в отсутствие государственного регулирования, привели лишь к отрицательным последствиям. Либерализация цен без соответствующего регулирования взаимоотношений сельского хозяйства с другими отраслями привела к существенному диспаритету и поставила сельское хозяйство на грань разорения. Цены на промышленную продукцию взлетели и далеко обогнали цены на сельскохозяйственную продукцию, которые из социально-экономических соображений государство старалось постоянно сдерживать. Сложилось устойчивое отставание доходов сельскохозяйственных предприятий от доходов промышленных предприятий и от потребностей расширенного воспроизводства.

Вместо ориентации на снижение цен на производимую продукцию и производителю сельскохозяйственной продукции, и переработчику, и посредникам стало выгодно не снижение цен, а их повышение. В сложнейшем положении оказалась отрасль сельскохозяйственного производства в связи с ростом цен на промышленную продукцию. Она была вынуждена отказаться от капиталовложений на развитие, а подчас и на текущие расходы, удобрения, семена, машины и пр., а это привело к спаду производства. Неограниченное развитие коммерциализации без контроля цен привело к неограниченному монополизму, к возникновению неконтролируемой армии посредников, доводящих цены до абсурда. Государство допустило нарушение подконтрольных ему каналов воздействия в области взаиморасчетов и с отдельными предприятиями, и в целом с отраслью, что поставило ее на грань катастрофы. Отсутствие

стабильности во взаиморасчетах привело к нарушению стабильности в обеспечении страны продовольствием, а это в свою очередь ведет к нестабильности политической.

Учитывая сложившуюся ситуацию, сейчас предпринимаются попытки выправить ситуацию. В области материально-технического обеспечения в 1996 г. принимается постановление Правительства РФ 11 марта 1996 г. № 0729 п, утвердившее "Положение о поставках минеральных удобрений и химических средств защиты сельскохозяйственных растений сельскохозяйственным товаропроизводителям в 1996 г. с компенсацией части затрат на их приобретение из федерального бюджета". Указом Президента от 10 сентября 1996 г. "О мерах по развитию сети машинно-технологических станций для обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей", подкрепленным одноименным постановлением Правительства от 4 апреля 1997 г. № 1, появилась идея возрождения МТС, принят ряд ведомственных правовых актов "Об обеспечении АПК продукцией машиностроения на лизинговой основе".

Расширяющейся формой гражданско-правовых отношений в указанной области, помимо существующих в соответствии с гражданским законодательством о лизинге, Федеральный закон 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства" вводит лизинговые отношения в сфере агропромышленного производства с участием специально уполномоченных на то Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации юридических лиц. При этом Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают перечень имущества, являющегося предметом лизинга, ставки арендной платы, источники кредитования, необходимые для его проведения и другие условия лизинга в сфере агропромышленного производства.

Существующая на современном этапе в теории переоценка рынка как регулятора отношений неминуемо приводит к умалению роли государственного вмешательства в регулирование аграрных отношений.

Рынок сам по себе и особенно в нашей стране, не подготовленной к переходу на рыночные отношения, не в состоянии осуществить такой переход самостоятельно. Когда нет развитого рыночного механизма, рыночной инфраструктуры, конкурентной среды, когда господствует коррупция и теневой рынок, возникает необходимость в осуществлении жестких мер государственного регулирования.

Однако средства государственного воздействия на развитие рыночных отношений оказались парализованными из-за нерешительности и неотработанности аграрной политики, из-за недостатка средств государства для экономического воздействия на процессы перевода отношений на рыночные рельсы. Лишь в последние 2 — 3 года появилась правовая основа для регулирования собственно аграрного рынка. В Минсельхозпроде России на основе его Приказа от 11 мая 1995 г. создан Федеральный Центр маркетинга и информационных технологий АПК, Приказом от 19 мая 1995 г. определены условия создания единого информационного пространства АПК России, о создании системы слежения за сельскохозяйственными ценами, о создании системы мониторинга ресурсно-технического рынка в АПК России, о совершенствовании аналитической и прогнозной работы в агропромышленном производстве России и др.

В настоящее время основной задачей в области регулирования аграрных отношений является разработка стратегии развития, в которой значительное место должно быть отведено задачам правовым, экономическим, социальным, организационным и политическим.

Опыт реформ за рубежом и у нас убеждает, что государство должно выступать координатором развития между сельским хозяйством и другими отраслями народного хозяйства. Прежде всего это относится к отношениям с топливно-энергетическим комплексом, с транспортными отраслями, сельскохозяйственного машиностроения, химической промышленности, то есть с теми отраслями, где сельское хозяйство тесно сталкивается с производителями необходимой для сельского хозяйства продукции либо предоставлением ему услуг. Нет у нас пока в стратегии развития государства и ответа на вопрос, кого будет поддерживать государство — производителя или потребителя сельскохозяйственной продукции, либо сохранять неустойчивый баланс в поддержке тех и других. Все это поставило в 1995 — 96 гг. на повестку дня разработку в Государственной Думе и Совете Федерации проекта закона "О продовольственной безопасности Российской Федерации".

Следует отметить, что методом перехода к рыночным отношениям, удачно избрана система формирования и накопления государственных продовольственных резервов как один из рычагов рыночного воздействия. К сожалению, создание системы контрактации для формирования государственных продовольственных резервов не сопровождалось формированием, как например в Польше, структур, регулирующих и анализирующих развитие рыночных отношений. Отсутствие такой информации позволяет манипулировать процессами ценообразования, создавать условия для деятельности теневой экономики, коррумпированных элементов.

Регулирование в этой сфере осуществляется при помощи таких рычагов, как государственные закупки сельскохозяйственной продукции в федеральные фонды, государственные залоговые операции с основной сельскохозяйственной продукцией, методы установления гарантированных фиксированных цен, залоговых ставок и государственных закупочных цен. Регулирование предполагает использование таких методов регулирования цен, как товарные интервенции на свободных товарных рынках, регулирования экспортно-импортных операций с сельскохозяйственной продукцией. В сфере сельскохозяйственного рынка значительное место в регулировании отношений отводится регулированию договорных отношений. Государство здесь использует типовые договоры на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, ее залога, аренды сельскохозяйственных продуктов в государственные фонды и резервы федерального и регионального значения.

Недостаточно задействованными оказались методы внешнеэкономического воздействия. Они не направлены на поддержание аграрного сектора страны. Продолжается импорт продовольственной продукции, которая производится или может производиться в стране. Практически не меняется его структура. Дополняется это огромной задолженностью государства и за экспортированную государством продукцию сельского хозяйства, за которую государство не рассчиталось с крестьянством, и установлением неприемлемо низких цен, например, за зерно, закупаемое в стране и за рубежом. Аграрная политика только подходит к решению проблем импортозамещения, а не закупки конкурирующей сельскохозяйственной продукции за рубежом.

Одним из важных направлений в регулировании сельскохозяйственных отношений является внедрение методов финансового воздействия на развитие сельскохозяйственного производства.

Здесь важнейшим направлением государственного регулирования является создание системы льготного кредитования. Отсутствие его отрицательно сказывается на развитии сельскохозяйственного производства. Кредитные ресурсы государства либо идут мимо сельского хозяйства, либо предлагаются ему на неприемлемых условиях под неимоверно высокий процент, что в силу длительности процессов производства в отрасли ведет к ее разорению. Предусмотренная система гарантии выплаты государством коммерческим банкам разницы в процентной ставке кредитных банков и нормой льготного кредитования, которые были предусмотрены Законом о бюджетной системе РФ на 1992 г., практически не была введена.

Здесь можно предусмотреть для коммерческих банков льготный процент отчисления в резервные фонды, создаваемые ЦБ, вместо 20% до 5 — 7%. Можно снизить налог с доходов банков, которые они получают, предоставляя кредиты предприятиям сельского хозяйства. Можно, наконец, снизить и саму учетную ставку на кредитные ресурсы ЦБ, выделяемые для обслуживания предприятий сельского хозяйства. Наконец, возможно введение уровня максимальных размеров дивидендов, как это делается в США.

Вместе с тем в стране практически не введена обычная для большинства зарубежных государств практика предоставления сельскохозяйственным производителям льготных кредитов, создания специальных фондов и систем кредитования сельского хозяйства. Процентные ставки в размере от 8 до 15% обычны для кредитных отношений с сельскохозяйственными производителями за рубежом, и принятие на себя государством погашения разницы между стоимостью коммерческого и льготного кредита для сельского хозяйства пока даже не обсуждается, а ведь дешевый кредит представляет собой чуть ли не основную форму поддержки крестьянства за рубежом и является важнейшим инструментом государственного регулирования. Не создается система взаимного кредитования, страхования, льготного государственного кредитования, система привлечения инвестиций в сельское хозяйство.

Значительное влияние в сфере финансового регулирования оказывает налоговое законодательство. После принятия Налогового кодекса РФ предстоит переориентация налогового законодательства и перевод его с сугубо фискальных функций к стимулированию сельскохозяйственного производства через систему налогообложения, что достигается через установление льготных налоговых ставок и пр.


<