§ 1. Понятие и содержание государственного регулирования агропромышленного производства : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 1. Понятие и содержание государственного регулирования агропромышленного производства

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

Под государственным регулированием развития агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства1, организацию хозяйственной деятельности предприятий АПК путем издания нормативных актов, осуществления организационной деятельности органов государственной власти и управления общей компетенции, сельскохозяйственных органов, осуществляющих это регулирование преимущественно через экономические методы.

Важнейшими инструментами политики государственного регулирования являются земельная, закупочная, налоговая, ценовая, кредитная, страховая, внешнеэкономическая политика.

Объектами государственного регулирования являются аграрные отношения в производственно-хозяйственной, социальной и иных, связанных с ними сферах деятельности предприятий АПК.

Основным предназначением государственного регулирования аграрных отношений является обеспечение сельскохозяйственным и агропромышленным предприятиям свободы предпринимательской деятельности, самостоятельности хозяйствования, свободного распоряжения производственной сельскохозяйственной продукцией и полученными от ее реализации доходами.

Целью государственного регулирования является создание благоприятных условий для обеспечения и гарантирования прав предприятий на выбор любой формы собственности, форм организации производства и самостоятельной хозяйственной деятельности, не нарушающей норм действующего законодательства.

В правовом плане прежде всего встал вопрос о создании необходимых предпосылок для перехода к рыночным отношениям.

К ним относятся создание стабильных отношений, выработка четкой и стабильной государственной политики регулирования отношений в аграрной сфере, наличие законодательства, поддерживающего перестройку отношений в сельском хозяйстве и функционирование в системе рыночных отношений.

Несмотря на нечеткость стратегии развития и регулирования аграрных отношений, в законодательстве сложились направления, по которым государство стало обозначать приоритеты развития.

Министерство сельского хозяйства совместно с Российской академией сельскохозяйственных наук подготовили и внесли в Правительство "Программу аграрной реформы и развития АПК на 1993 — 1995 гг. и до 2000 г.", в которой определяются пути развития АПК, предусмотрены антикризисные меры, направления развития земельных отношений, отношений собственности, развития различных форм организации в сельскохозяйственной сфере и связанных с ней сфер обслуживания.

Совет Федерации совместно с Государственной Думой признал необходимым разработать и принять целый ряд правовых актов по проблемам регулирования отношений по развитию агропромышленного комплекса. И в первую очередь подготовить законы: О государственном сельскохозяйственном предприятии; О коллективном сельскохозяйственном предприятии; Об оптовых продовольственных рынках; Земельный кодекс РФ и др. В целях дальнейшего развития агропромышленного производства 24 апреля 1994 г. Федеральным Собранием принято постановление "О проведении аграрной реформы в Российской Федерации, восстановлении и развитии агропромышленного производства до 2000 года".

В марте — апреле 1994 г. Государственной Думой были организованы парламентские слушания по аграрной реформе и восстановлению и развитию агропромышленного производства до 2000 г., на которых отмечалось отсутствие не только государственной программы преобразования в агропромышленном комплексе, но и ее научно обоснованной концепции, противоречивый и во многом ошибочный характер законодательства в этой области, в результате чего в отрасли сложилось кризисное положение.

Не случайно Совет Федерации принимает 20 февраля 1997 г. постановление "О критической ситуации в агропромышленном комплексе Российской Федерации", где отмечаются существенные промахи в политике, проводимой в отношении АПК.

Проводимая ранее ценовая, кредитная, налоговая политика полностью расстроила финансовое положение сельского хозяйства и в целом АПК. Совет Федерации Федерального Собрания в связи с этим в своем постановлении от 26 апреля 1992 г. "О законодательном обеспечении функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации" предусмотрел разработку мер по правовому регулированию, а затем в постановлении от 27 апреля 1994 г. "О проведении аграрной реформы в Российской Федерации, восстановлении и развитии агропромышленного производства до 2000 года" предложил Совету Министров РФ доработать государственную программу проведения аграрной реформы и внести ее на рассмотрение Государственной Думы и Совета Федерации, для чего разработать и утвердить конкретные меры протекционистской политики, обеспечивающие выход отрасли из кризиса.

В развитие программы реформ в АПК уже принят ряд нормативных актов таких, как, например, Указ Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 933 "О Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996 — 2000 годы", постановление Правительства РФ от 21 июня 1996 г. № 723 "О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в АПК", а затем и постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 798 "О Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996 — 2000 годы".

В ряду этих мер важное место занимают стабилизационная политика и разработанные на ее основе правовые акты о стабилизации экономики и отдельных отраслей и секторов в АПК. Начало этого направления положил Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О мерах по стабилизации экономики агропромышленного комплекса", постановление Правительства РФ от 12 апреля 1993 г. "О дополнительных мерах по стабилизации АПК в 1993 г.", одноименные постановления Правительства на 1996 г., принятые 7 февраля 1996 г. № 135 и от 21 июня 1996 г. № 723. Отдельные Указы Президента РФ в этой области были приняты по вопросам стабилизации и развитию реформ в АПК (от 16 апреля 1996 г.), стабилизации обеспечения сельского населения товарами и услугами (от 31 мая 1996 г.). Сейчас это положение нашло отражение в ст. 1 упомянутого Закона "О государственном регулировании агропромышленного производства" 1997 г.

Постановлением Правительства РФ "О дополнительных мерах по стабилизации агропромышленного производства" изменены методы приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции и предприятий по производственно-техническому обслуживанию сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственные производители стали привлекаться к участию в приватизации предприятий указанных сфер.

Сложившаяся в стране ситуация потребовала значительных финансовых вложений и других мер экономического характера для поддержания катастрофически сокращающегося сельскохозяйственного производства.

Несмотря на провозглашенный курс бездотационного развития АПК государство вынуждено принимать десятки законодательных актов и постоянно решать вопросы финансовой поддержки АПК в целом и льготного кредитования сельскохозяйственных производителей, особенно кредитной поддержки фермерства и сельскохозяйственных кооперативов, иных сельскохозяйственных производителей, введения льготного страхования посевов за счет федерального бюджета, вопросы отсрочки, переоформления и списания задолженности по ссудам сельскохозяйственных предприятий, процентам и штрафам по ним, о компенсации сельским товаропроизводителям и хлебоприемным предприятиям железнодорожных тарифов по транспортировке продукции, об установлении специальных тарифов на электрическую энергию сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Стала повышаться роль регионов и субъектов Федерации в регулировании аграрных отношений и управлении этой сферой. Повышение значения регионов в осуществлении руководства развитием АПК привело к необходимости разграничения полномочий между Правительством РФ и администрацией регионов. Такие соглашения были подписаны, например, с администрацией Нижегородской области (8 июня 1996 г.), Краснодарского края (30 января 1996 г.), Сахалинской области (29 мая 1996 г.), Ростовской области (29 мая 1996 г.).

Стал пропагандироваться опыт перестройки отдельных регионов. Показательно в этой области постановление Правительства от 15 апреля 1994 г. № 324 "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области", одобрившее программу приватизации земли, проводимую в Нижегородской области. Указом Президента РФ, а затем и постановлением Правительства РФ от 17 августа 1994 г. № 963 "О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационно-правовых и экономических условий развития регионального АПК", к сожалению, не принесшего успеха, поскольку эти меры опирались на сохранение и восстановление отживающих отношений.

В рыночных отношениях производство и реализация продукции основывается на базе спроса и предложения, конкуренции и достижения максимальной прибыли, и задача государственного регулирования — обеспечить наиболее безболезненный переход к рыночным отношениям и создать условия их функционирования.

В регулировании аграрных рыночных отношений государству необходимо учитывать разнообразие природно-климатических факторов, которые требуют формирования системы правовых мер, направленных на защиту сельскохозяйственных производителей от риска, вызываемого стихийными обстоятельствами природно-климатического характера. Необходимо принятие мер по страхованию сельскохозяйственного производства, предотвращению нестабильности цен на сельскохозяйственную продукцию, зависящую как от природных факторов, так и от экономических условий сельскохозяйственного рынка, его конъюнктуры.

Специфическими являются и методы регулирования аграрных отношений. Они стали основываться преимущественно на экономических методах регулирования. А это предполагает расширение свободы выбора поведения для сельскохозяйственных производителей. Это создает возможность замены административных методов управления индикативными методами регулирования, при которых субъекты сельскохозяйственных отношений имеют возможность выбора предлагаемых им программ и условий.

Такую ориентацию дают Приказ Минсельхозпрода России от 8 января 1997 г. "О совершенствовании аналитической и прогнозной работы в агропромышленном производстве России" и постановления Госкомстата России от 17 июня 1996 г. № 50 "Об утверждении методических указаний по наблюдению за ценами на сельскохозяйственную продукцию и расчету индексов цен" и от 23 августа 1996 г. № 107 "Об утверждении формы федерального государственного статистического наблюдения по сельскому хозяйству", основанные на постановлении Правительства РФ от 27 января 1996 г. № 60 "Об утверждении форм федерального государственного статистического наблюдения по сельскому хозяйству".

В сфере регулирования медленно, но все же происходит переход от безадресного регулирования и руководства предприятиями АПК к целевым программам с конкретными мерами и задачами, конкретным адресным финансированием, материально-техническим подкреплением и учетом затрат. Однако отсутствие опыта программно-целевого регулирования и приспособленного к этому аппарата управления, а главным образом финансовых возможностей в этой области пока не приносят должного эффекта. Принятые в период перестройки десятки постановлений о развитии фермерского хозяйства оказались малоэффективными, и Правительство было вынуждено принять ряд целевых программ, в том числе постановления Правительства от 12 июля 1996 г. "О Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996 — 2000 годы", от 18 декабря 1996 г. "О Федеральной целевой программе развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996 — 2000 годы".

Государственное регулирование, как и управление, предусматривает постановку определенных целей, выработку методов достижения этих целей.

Разница от прежних подходов состоит в способах достижения этих целей. Они сейчас основываются на добровольном принятии сельскохозяйственными субъектами принятой политики. От них зависит, присоединятся ли они к выполнению выработанной политики. В связи с этим сама политика, выработанная в процессе регулирования, должна обладать привлекательностью, создавать стимулы для сотрудничества и взаимовыгодных отношений. Важное значение в этой системе имеют ценовые, налоговые, финансово-кредитные рычаги.

Мировой опыт развития сельского хозяйства в зарубежных странах подсказывает, что государственное регулирование развития сельского хозяйства — это не только необходимость, но и закономерность развития для большинства зарубежных государств.

При переходе от государственного директивного управления сельским хозяйством к регулированию меняются методы регулирования. На смену директивным методам приходят индикативные, в большей мере учитывающие волю и нынешнее положение сельскохозяйственных предприятий.

Необходимость перехода от традиционного управления к регулированию вызывается в период перестройки меняющейся ролью государства, которое теперь должно выступать координатором и посредником, регулирующим развитие рынка. Регулирование обеспечивает

возможность избежать перекосов и искажений в развитии сельского хозяйства и снабжения страны продовольствием.

Необходимость в государственном регулировании обусловливается тем, что государство ответственно за обеспечение нормальных социальных условий для своих граждан, обеспечение их в достатке продовольствием и другими сельскохозяйственными товарами, в обеспечении граждан благоприятными для жизни условиями, защите прав и интересов не только производителей, но и потребителей продовольствия. В переходный период эта необходимость вызывается и острым дефицитом материальных и финансовых ресурсов, низким техническим уровнем, слабой мотивацией труда, нарушением межотраслевых связей, социальной отсталостью деревни, которая самостоятельно не в состоянии выйти из кризиса.

В качестве основных направлений регулирования выступают:

формирование и функционирование рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия;

финансирование, кредитование, страхование, льготное налогообложение;

защита отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности;

развитие науки и осуществление научной деятельности в сфере агропромышленного производства;

развитие социальной сферы села;

иные направления, определенные законодательством Российской Федерации.

Сейчас уже вырисовались основные сферы государственного регулирования, которые направлены на осуществление:

а) земельной реформы;

б) реформы собственности;

в) реформы структуры сельскохозяйственных предприятий;

г) реформы отношений сельскохозяйственных производителей с государством;

д) реформы экономических взаимоотношений с другими отраслями народного хозяйства.

В силу специфики сельскохозяйственного производства и положения сельского хозяйства как отрасли государственное регулирование в соответствии с принятым законодательством должно обеспечивать приоритетное положение сельского хозяйства и АПК в целом как отрасли, обеспечивающей и гарантирующей важные функции жизни народа.

Решающая роль в регулировании аграрной сферы принадлежит прежде всего российскому аграрному законодательству, которое только формируется. Значительное место принадлежит здесь законам и нормативным актам федеральных органов власти и управления.

В Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" предусмотрена система мер государственной поддержки АПК. Указ предусматривает:

кредитование (в том числе и льготное) сельских товаропроизводителей под сезонные затраты;

финансирование государственных капитальных вложений на развитие науки и приоритетных целевых программ;

становление и развитие фермерских хозяйств;

предоставление инвестиционных кредитов;

формирование уставных капиталов, создаваемых крестьянских банков, страховых обществ и пр.

Указ Президента направлен на поддержку агропромышленного комплекса. В нем устанавливался ряд мер в области гарантирования цен на закупаемую государством сельскохозяйственную продукцию, льготы по тарифам, кредитам и материально-техническому обеспечению.

Замена прежней системы происходит очень медленно и прежде всего из-за отсутствия законодательной базы, нечеткости ряда нормативных актов в этой области, которые позволяют избежать предусматриваемых ими направлений развития либо проводить изменения формально, фиктивно при радикальной смене лозунгов.

В ходе аграрной реформы принята масса правовых актов о приватизации и акционировании в сфере АПК, однако в перерабатывающих отраслях это акционирование пошло без привлечения сельскохозяйственных производителей, с ошибками, на которые указывал и сам законодатель. Было введено право собственности на земельные доли работников сельскохозяйственных предприятий, а затем и подключенных к ним работникам социальной сферы, распоряжение которыми было ограничено и не привело к формированию нормальных сельскохозяйственных предприятий и не давало возможности их полноценно использовать для осуществления рационального сельскохозяйственного производства.

Таким образом проводится акционирование без формирования реальных собственников-акционеров, создание новых предприятий без изменения сути существовавших в них правовых отношений собственности, управления и пр. Такие процессы, как приватизация, разгосударствление, подменяются фиктивными приватизацией и разгосударствлением. Вместо создания оптимальных по размерам крестьянских хозяйств, способных использовать существующую сельскохозяйственную технику, идет процесс парцелляризации, возвращения к ручному труду. Акционирование, не подкрепленное законодательством об эффективном использовании полученной земельной доли или земельного участка, ведет к их омертвлению, снижению эффективности в использовании земельных участков.

Социально-экономические преобразования, происходящие в стране, поставили вопрос о коренном изменении подходов к развитию отрасли сельского хозяйства. Состоявшее ранее из предприятий социалистического характера сельское хозяйство представляло собой достаточно однородные предприятия, находившиеся в жестком административно-командном подчинении органов управления сельским хозяйством различного уровня.

Формирование сельскохозяйственных предприятий нового типа, основанных на различных формах собственности, значительно усложнило их отношения с государственными органами управления сельским хозяйством. Начался поиск иных подходов и отношений между органами государственного управления сельским хозяйством и сельскохозяйственными предприятиями. К этому оказались не подготовленными ни органы исполнительной власти, ни законодательные органы. В программах развития Правительства, законодательных органов, в документах и программах, подготовленных в порядке инициативы, зачастую выражались лишь общие пожелания со ссылкой на использование и защиту многообразных форм собственности в сельском хозяйстве и более или менее определенная позиция в области земельных преобразований.

Законодательные органы, Президент и Правительство РФ приняли достаточно большое количество нормативных актов о земельной реформе, о реорганизации существующих форм сельскохозяйственных предприятий, о перестройке отношений в области закупок сельскохозяйственной продукции. Принимались нормативные акты о помощи сельскохозяйственным предприятиям, однако из-за отсутствия у государства материальных возможностей оказать воздействие на развитие сельскохозяйственного производства и целенаправленной программы аграрной реформы эти меры не смогли, поскольку носили и носят во многом стихийный характер, не влияющий кардинально на темпы и направления преобразований в сельском хозяйстве.

Не случайно в своем послании Президент отметил, что в 1994 г. пора приступить к коренным изменениям в области государственной поддержки аграрного сектора. Главный принцип — не удовлетворение любых финансовых запросов отрасли, а реальная реформа ее экономического механизма.

Отсутствие обоснованной концепции преобразований в АПК отмечалось и в постановлении Совета Федерации от 25 февраля 1994 г. "О законодательном обеспечении функционирования АПК РФ". В нем указывалось, что в стране отсутствует федеральная программа и многие правовые акты по аграрной реформе, что аграрная реформа проводится на низком профессиональном уровне, методом проб и ошибок.

В постановлении предлагалось признать АПК в целом наиболее социально значимым, приоритетным направлением развития народного хозяйства. В связи с этим предложено предусмотреть:

поэтапность ее проведения;

комплексный подход в решении вопросов государственного регулирования рыночных отношений в АПК;

обеспечение развития многоукладной экономики села с учетом создания правовых и равных экономических условий функционирования хозяйств различных форм собственности;

укрепление материально-технической базы села, сферы переработки и хранения сельскохозяйственной продукции;

обеспечения структурной перестройки АПК и развития фондопроизводящих отраслей;

развития инфраструктуры села и др.

Значение законодательной базы для перестройки аграрных отношений является решающим. Поэтому прав был академик А.А. Никонов, когда говорил, что для успешно функционирующих моделей сельского хозяйства характерны некоторые общие черты: хорошая правовая обоснованность, собственность, крестьянская кооперация, четко работающий сервис, надежная инфраструктура, разумная интервенция государства, постоянная борьба за ценовой паритет, социальная защита крестьян.

В начале 1994 г. стала определеннее и политика Правительства России в отношении аграрного сектора, и пути его развития. Премьер-министр Правительства Черномырдин B.C. в конце 1993 г. в выступлении на заседании Правительства отмечал, что Правительство идет на коренное реформирование всей системы государственной поддержки сельского хозяйства. Деньги предполагается давать под гарантированный результат и на строго целевой основе. Оно будет расширять поддержку сельскохозяйственного производства через сеть специализированных кредитных и иных рыночных институтов, кооперативных, ипотечных и земельных банков, обществ потребительского кредита, оптовых продовольственных рынков.

Эти заявления существенно отличаются от ранее изданных постановлений, каким являлось, например постановление Правительства от 23 января 1993 г. № 63 "О чрезвычайных мерах финансовой поддержки АПК РФ", и ряда им подобных.

Важным моментом в регулировании аграрных отношений является поиск путей решения сложных проблем перестройки сложившихся отношений. Сложность решаемых проблем требует и комплексного их решения. Система рыночных отношений значительно сложнее отношений существовавших при планово-административной системе управления в бывшем СССР.

В выработке системы государственного регулирования необходимо использовать не только имеющийся зарубежный опыт, но и учитывать особенности национального сельскохозяйственного производства, традиции, региональные и национальные особенности этого производства.

Такие особенности проявляются сейчас в процессах приватизации и разгосударствления в сельском хозяйстве, своеобразии режима создания и функционирования крестьянского (фермерского) хозяйства.


<