§ 7. Правовые акты субъектов Федерации в системе источников аграрного права : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 7. Правовые акты субъектов Федерации в системе источников аграрного права

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

В систему источников аграрного права наряду с правовыми актами федеральных органов государственной власти входят также нормативные правовые акты субъектов Федерации, предназначенные для регулирования аграрных отношений.

К аграрному законодательству должны быть отнесены прежде всего принятые представительными органами соответствующих органов субъектов Федерации законы и иные правовые акты по вопросам владения, пользования, распоряжения землей и иными природными ресурсами (подпункт "б" п. 1 ст. 72 Конституции РФ). В качестве примера таких источников права укажем на Закон Республики Адыгея "О плате за землю"1, постановление Верховного Совета Бурятии от 28 октября 1992 г. "О регулировании права собственности в Республике Бурятия"2, законы Дагестана от 16 мая 1992 г. "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"3, Земельный кодекс Республики Карелия от 21 ноября 1991 г. с изменениями, внесенными Законом от 18 февраля 1993 г.4, Закон Республики Саха (Якутия) от 3 февраля 1992 г. "О плате за землю"5 и др.

Новым и достаточно распространенным явлением в аграрном праве является правотворчество органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения. Для них характерен широкий круг вопросов — собственность, земельная и аграрная реформа, налоги, плата за землю, аграрное предпринимательство частных и государственных сельскохозяйственных предприятий, организованные продовольственные рынки, фьючерсные и форвардные сделки и т.п. Например, Президиум и исполнительный комитет Московского областного Совета народных депутатов утвердили областную программу по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов, установили порядок предоставления земельных участков под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение. В рамках нормативных актов правительства Московской области, регулирующих аграрные отношения, решаются также вопросы формирования рынка недвижимости, развития садоводства и огородничества, определяются предельные размеры землевладения граждан.

Председатель Московского областного Совета народных депутатов и Глава администрации Московской области определили порядок работы по выдаче свидетельств на право собственности на землю. Комитет по управлению имуществом Московской области закрепил первоочередные меры по выполнению распоряжения Президента РФ "О приватизации государственного имущества в Московской области", утвердил порядок продажи отдельных видов имущества государственных предприятий и организаций, находящихся в федеральной и областной собственности, определил порядок заключения и оформления договоров аренды имущества государственных предприятий1. Все эти нормативные акты, принятые органами государственной власти Московской области по вопросам регулирования аграрных отношений, должны рассматриваться в качестве источников аграрного права.

Возникает принципиальный юридически сложный вопрос о соотношении нормативных правовых актов субъектов Федерации с федеральными источниками аграрного права. При решении этого вопроса необходимо учитывать требования п. 5. ст. 76 Конституции РФ, которая обеспечивает юридическое верховенство федеральных законов по отношению к нормативным правовым актам субъектов Федерации. Из этого следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам исключительной компетенции РФ или предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

На иных принципах строится отношение федеральных источников аграрного права, с одной стороны, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, принятых по вопросам собственной компетенции субъектов Федерации, с другой стороны. Здесь надлежит руководствоваться нормами, содержащимися в п. 6. ст. 76 Конституции РФ, которая предусматривает, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с п. 4 ст. 76, т.е. по вопросам собственной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

На практике нередкими являются коллизии федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федерации. Так, ряд республик не воспринял общей концепции ЗК РФ апреля 1991 г., провозгласившего государственную земельную собственность (федеральную, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга), муниципальную собственность, частную собственность на землю граждан и юридических лиц, коллективную собственность (ст. 3, 6 ЗК РФ).

Соответственно регулирование земельных отношений в отдельных республиках (Татарстан, Башкортостан, Марий Эл, Дагестан, Республика Коми, Адыгея, Кабардино-Балкария) базируется на основе конструкции "земля — достояние народов, проживающих на территории соответствующих республик" и на основе института владения и пользования землей. Отсюда с неизбежностью следует отрицание частной собственности на землю граждан и юридических лиц, федеральной государственной собственности на землю.

Основной и единственной формой земельной собственности ЗК Республики Татарстан признает собственность Республики Татарстан, отождествляя ее с категорией "достояние ее народа" (ст. 2.). ЗК Башкортостана рассматривает землю Башкортостана неотъемлемым достоянием народов, проживающих на ее территории (ст. 3). Это означает, что исключительным субъектом права собственности на землю, недра, природные богатства, другие ресурсы признается многонациональный народ, проживающий на территории Республики Башкортостан. В данном случае категория собственности на землю отождествляется с категорией "нераздельное достояние многонационального народа".

На основе конструкции "земля — народное достояние" строится также правовое регулирование земельных отношений в Республике Марий Эл. Так, ст. 6. Закона Марий Эл "О собственности в Марий Эл" объявляет землю, ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир и другие природные ресурсы неотъемлемым достоянием ее народа и собственностью Марий Эл. В ЗК Марий Эл частной собственности на землю и федеральной государственной собственности на землю также противопоставляется государственная собственность Марий Эл. "Земля в Марий Эл является достоянием народов, проживающих на территории Марий Эл, и выступает в форме государственной собственности в лице Марий Эл" — так гласит ст. 3 ЗК Марий Эл, который признает лишь единственную форму земельной собственности — государственную собственность Марий Эл.

За гражданами, колхозами, сельскохозяйственными производственными кооперативами, совхозами, акционерными обществами, созданными на базе совхозов и колхозов в республиках, провозгласивших монополию государственной собственности на землю, земельные участки закрепляются на праве владения. Институт постоянного владения землей сельскохозяйственных предприятий, пожизненного наследуемого владения землей граждан — центральный институт аграрного права республик, отказавшихся от права частной собственности на землю. В этой области законодательства некоторые республики пошли по пути заимствования юридических категорий и понятий, введенных Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1990 г.

Это особенно касается института пожизненного наследуемого владения и аренды земельных участков с признанием узкого объема земельных прав граждан, которым передаются земельные участки для ведения крестьянского хозяйства, индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, животноводства, иных целей, связанных с сельскохозяйственной деятельностью.

Имеется и положительный правовой опыт в аграрном законодательстве республик, обеспечивающем продвижение сельского хозяйства в сторону рыночной экономики, включение сельскохозяйственных предприятий в систему рыночных аграрных отношений. Республики в своих законах определили, в частности, правовой статус крестьянских хозяйств, которые уравнены в своих правах с государственными, кооперативными, акционерными, иными сельскохозяйственными предприятиями.

Сравнивая федеральные и республиканские законы о крестьянском (фермерском) хозяйстве, следует отметить, что в республиканские законы перенесены без каких-либо изменений все нормы Российского Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Так, многие нормы Закона Марий Эл "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" либо текстуально, либо с незначительными изменениями воспроизводят соответствующие нормы Российского Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", что порождает новую правовую инфляцию и снижает эффективность правоприменения в области аграрного права.

В то же время наблюдаются значительные различия федерального и республиканского аграрного законодательства в вопросах предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства, осуществления права собственности, владения и пользования землей и другими природными ресурсами и др. Активным, в частности, является законотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам аграрных преобразований в рамках общего курса общероссийских экономических реформ. Практически всеми субъектами Российской Федерации во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 г. № 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" приняты нормативные источники, регулирующие реформирование коллективных сельскохозяйственных предприятий.

Вполне оправдано и юридически обосновано, например, что Орловская областная Дума постановлением от 6 апреля 1995 г. "Об эксперименте по дальнейшему реформированию сельскохозяйственных предприятий области" утвердила Положение "О подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи", Положение "О порядке пользования и распоряжения земельными долями и имущественными паями". Одновременно указанным постановлением была создана нормативная база, необходимая для налогообложения коммерческих организаций, возникших в ходе реорганизации колхозов и совхозов и приватизации предприятий АПК.

Базируясь на общих правилах гражданско-правового и административно-правового регулирования аграрных отношений, субъекты Российской Федерации устанавливают специальные правила регулирования аграрного предпринимательства крестьянских (фермерских) хозяйств. Такими специальными правилами нередко закрепляются условия, предъявляемые к гражданам, изъявившим желание создать крестьянское (фермерское) хозяйство. В Московской области таким правом наделяются дееспособные граждане в возрасте от 18 до 65 лет, постоянно прописанные в области. Установлен порядок, согласно которому гражданину необходимо:

иметь высшее или среднее специальное образование по одной из ведущих отраслей сельского хозяйства и практический опыт работы в сельскохозяйственном производстве не менее двух лет из последних 10 лет;

или пройти специальное обучение, подготовку (переподготовку, переквалификацию) в учебных заведениях (курсах, школах и т.п.) сельскохозяйственного профиля, имеющих право присвоения соответствующей квалификации, или пройти практику в сельскохозяйственном производстве не менее двух лет;

или иметь практический опыт работы в основных отраслях сельского хозяйства (растениеводство, животноводство) не менее пяти лет или пройти специальную подготовку по основам ведения крестьянского (фермерского) хозяйства на соответствующих курсах (семинарах)1.

Такая практика в последнее время получила широкое распространение и в других субъектах Российской Федерации. Так, в дополнение к нормам Российского Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в Татарстане установлено положение, согласно которому лицам, не имеющим профессиональных навыков ведения сельскохозяйственного производства, земельный участок может предоставляться в аренду сроком до трех лет (ст. 5 Закона Татарстана "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"). По указанному Закону исключается допуск к земле случайных лиц, не обладающих профессиональными навыками сельскохозяйственной деятельности. Право на продление аренды, получение земельного участка в пожизненное наследуемое владение имеют лишь лица, которые подтвердили в течение указанного срока способность к рациональному хозяйствованию.

Важные положения, касающиеся прав и обязанностей граждан, ведущих крестьянское хозяйство, установлены ст. 9 Закона Татарстана "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Он предоставляет землевладельцам право огораживать предоставленный во владение земельный участок. При этом Закон вводит ограничения в пользовании земельного участка, именуемые со времен Римского права сельскими сервитутами. Устанавливая сервитуты, закон указывает на обременения владельца земельного участка, которые выражены в праве третьих лиц на проход по земельному участку, проезд транспорта по дорогам общего пользования.

Особо выделены дорожные сервитуты, связанные с перемещением диких животных по чужому земельному участку.

Существуют и иные различия федерального и республиканского аграрного законодательства. Они касаются главным образом вопросов, связанных с осуществлением правомочий владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами. Так, раскрывая содержание земельных прав граждан, ведущих крестьянское хозяйство, п. 2. ст. 10 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" особо выделяет право собственника на залог и продажу земельного участка. Правомочия владельца земельного участка, согласно ст. 9 Закона Татарстана "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" уже, чем у собственника, так как землевладельцы лишены права на залог и продажу земельного участка.

Есть в Законе Татарстана правоустанавливающие нормы, которые отсутствуют в российском законе о крестьянском хозяйстве. Так, ст. 14 Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" ограничивает перечисление состава имущества крестьянского хозяйства и основных источников его формирования. В ст. 12 Закона Татарстана "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" предусматривается не только состав имущества крестьянского хозяйства, но и устанавливаются гарантии имущественных прав крестьянского хозяйства. Здесь закрепляется право о юридическом равенстве и одинаковой защите различных форм собственности в сельском хозяйстве. Это находит выражение в том, что имущество крестьянского хозяйства находится под защитой государства наравне с другими формами собственности и может быть изъято лишь в предусмотренном законом порядке на основании решения суда.


<