§ 5. Унификация в аграрном праве : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 5. Унификация в аграрном праве

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

Понятие и функции унифицированных нормативных источников аграрного права. Особенность источников аграрного права состоит в том, что в результате интеграции правового регулирования аграрных отношений возрастает значение унифицированных нормативно-правовых актов, которые служат основным нормативным материалом для построения целостной, органической системы отраслевых нормативных актов, обладающих единым юридическим содержанием.

Унифицированные акты аграрного законодательства — юридический источник и форма выражения норм аграрного права, которые имеют в основе интеграцию правового регулирования аграрных отношений. Положительная роль унификации в аграрном праве состоит в том, что она создает благоприятные условия для уменьшения объема нормативного материала, для повышения эффективности правоприменительной деятельности.

Термин "унифицированные нормативно-правовые акты" введен в научный оборот в 70-х гг. в связи с исследованием проблем формирования аграрного права. Унифицированные нормативно-правовые акты были признаны ядром сельскохозяйственного законодательства, вокруг которого формируются и другие близкие ему нормативно-правовые акты. В этом заключается органическая связь между правообразующими функциями унифицированных актов аграрного законодательства и процессами интеграции правового регулирования аграрных отношений, которые всегда вторичны по отношению к унифицированности общественных отношений в сельском хозяйстве. Процесс интеграции правового регулирования аграрных отношений прослеживается с середины 50-х гг. Унифицированные акты аграрного законодательства этого периода охватывают широкую область общественных отношений в сфере государственного управления и планирования сельского хозяйства, организации государственных закупок сельскохозяйственной продукции, материально-технического обеспечения колхозов и совхозов. Унифицированные акты аграрного законодательства государство издавало также для единого правового регулирования отношений по охране труда, возмещению материального ущерба лицами, виновными в гибели и хищении скота, потраве посевов, по другим вопросам внутренней деятельности колхозов и совхозов.

В условиях нынешней аграрной реформы усиливается взаимосвязь унификации и глубоких качественных изменений содержания аграрного законодательства, главная функция которого — обеспечить эффективное функционирование системы товарно-денежных отношений на селе и новых аграрных структур в сфере агробизнеса, создать и в полной мере использовать правовой инструментарий для формирования многообразия форм собственности и хозяйствования, развития свободного предпринимательства, всесторонней защиты прав сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств как участников экономического оборота в сфере товарно-денежного обмена.

Эту свою главную функцию аграрное законодательство может выполнить лишь постольку, поскольку унифицированные нормативные источники выражают адекватно требования современной аграрной политики, направленной на коренное обновление экономической системы, основанной на демократических началах и принципах рыночной аграрной политики.

К числу важнейших унифицированных нормативных источников, формирующих механизм перехода на рыночную модель управления аграрной экономикой, относится Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996 — 2000 гг., в которой определена стратегия аграрных и земельных преобразований, направленных на комплексное переустройство аграрного производства, формирование многоукладной аграрной экономики. Тенденция унификации проявляется также в системе легальных институтов, закрепляющих формирование конкурентной среды при приватизации предприятий АПК.

В унифицированных актах аграрного законодательства важное значение обращается и на другую сторону вопроса развития свободных рыночных отношений в АПК, а именно на социальное преобразование села. Эта тенденция отражена в Законе РСФСР от 21 декабря 1990 г. "О социальном развитии села", иных федеральных нормативно-правовых актах, закрепляющих правовую основу для изменения социально-экономического и правового положения крестьян. Решение этой проблемы возможно прежде всего за счет преимущественного инвестирования, материально-технического снабжения строительства, реконструкции и благоустройства жилого фонда. Важным фактором социального переустройства села является также ускорение темпов и улучшение качества дорожного строительства1.

Унификация и земельная реформа. К аграрному праву относятся многие унифицированные нормы как материально-правового, так и процессуального характера. Нормативно-правовые акты о реформах первого поколения, которые, с одной стороны, объявили об изменении коллективной системы хозяйствования, признававшейся длительное время в качестве единственной и безальтернативной системой хозяйствования на земле, с другой — воспроизводили старые стереотипы о коллективной совместной и коллективно-долевой собственности на землю.

Это относится к Закону РСФСР "О земельной реформе" от 23 декабря 1990 г., который отменил монополию государственной собственности на землю, объявил о перераспределении земли, узаконил колхозно-кооперативную, частную, коллективно-долевую собственность на землю, признал их юридическое равенство с государственной собственностью.

Закон РСФСР "О земельной реформе" от 23 декабря 1990 г. — закон переходного периода. Он создавался при отсутствии концепции о новой хозяйственной системе на селе, представлений о контурах регулируемого рынка земли, пределах государственного вмешательства в регулирование отношений земельной собственности, национально-государственном устройстве России, организации государственного управления на местах. Отсюда неизбежная половинчатость некоторых закрепленных законом положений о собственности граждан на землю, правах на землю акционерных обществ, колхозов, аграрных товариществ, пределах вмешательства государственных органов в право распоряжения гражданами и сельскохозяйственными предприятиями земельными участками, предоставленными для производства сельскохозяйственной продукции.

Поиск новых направлений земельных преобразований привел российского законодателя к принятию в апреле 1991 г. Земельного кодекса РСФСР1, который закрепил систему мер по более полному регулированию института права земельной собственности, существенно реформировал нормы и институты, связанные с переходом к рыночной аграрной экономике. Кодекс существенно расширил права граждан на свободную хозяйственную деятельность, установил механизм выхода из колхоза и совхоза крестьян, пожелавших создать крестьянские (фермерские) хозяйства или организовать сельскохозяйственный кооператив, наделил их правом собственности на произведенную продукцию и полученный доход.

Юридическое значение Земельного кодекса 1991 г. как унифицированного источника аграрного права состоит в том, что он затрагивает и решает ряд важных вопросов, связанных с повышением роли и функций исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по распоряжению землей, укреплением гарантий земельных прав сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий) как землевладельцев и хозяйствующих субъектов, расширением системы экономических и правовых мер, обеспечивающих охрану земель как сложных экосистем, защиту их от негативных последствий производственной деятельности, воспроизводство и повышение плодородия почв.

При всех своих достоинствах, связанных с признанием определенного объема земельных прав для граждан, владеющих землей на праве собственности, Земельный кодекс 1991 г. необоснованно ограничивал сферу применения права частной собственности на землю, допускал прежние административные подходы к решению земельно-правовых проблем, несовместимые с общепризнанными принципами рыночной экономики. В отличие от ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г. и ст. 2 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", устанавливавших общий для

России перечень видов (форм) собственности, ст. 3 ЗК РСФСР 1991 г. предусматривала, что субъекты Федерации могут устанавливать как все содержащиеся в перечне формы собственности, так и лишь некоторые из них. Это нарушало единство гражданского законодательства, а в конечном счете — создание единого рыночного пространства на территории Российской Федерации. К тому же он негативно относится к земельному рынку, устанавливает широкие ограничения в области осуществления субъективного права частной собственности.

Наконец надо обратить внимание на то, что Земельный кодекс 1991 г. был предназначен для обслуживания административной системы управления антирыночным хозяйством и не мог обеспечить в полной мере свободу хозяйственной деятельности государственных, кооперативных, акционерных сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств.

После принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации"1 Закон РСФСР от 23 ноября 1990г. "О земельной реформе" и более 40% норм Земельного кодекса 1991 г. признаны недействующими.

Объем унифицированных источников аграрного права отражает предмет и обширность тех отношений, которые возникают в ходе обновления базисных структур общества, связанного с децентрализацией, дебюрократизацией, "расказениванием" государственной собственности. Такая унификация нормативного материала присуща прежде всего тем правовым институтам, которые опосредуют отношения в сфере распределения земли, легализуют отмену монополии государственной собственности на землю, вводят новые формы собственности на землю: частную и муниципальную. Постепенно в системе аграрного права появляются новые правовые институты, обусловленные развитием рынка недвижимости (например, купля-продажа, залог, аренда, наследование земельного участка) или потребностями особого правового режима сельскохозяйственных земель.

Для снятия юридических препятствий на пути формирования рыночных аграрных отношений, установления одинакового правового статуса частной и коллективной собственности на землю Президент Российской Федерации принял 27 декабря 1991 г. Указ № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"2, определивший механизм приватизации земель. Этот механизм представляет собой систему правил, в рамках которых производится передача земли в частную собственность крестьян при выходе из колхоза, совхоза с целью организации частных сельскохозяйственных предприятий, в том числе и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Указ позволяет крестьянам продавать земельные участки иным лицам в случаях:

выхода на пенсию по старости (за выслугу лет);

получения земельного участка в порядке наследования;

переселения с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства;

создания частных предприятий агробизнеса на средства, полученные от продажи земли.

Одновременно Указ вводит жесткие правила продажи земли в частную собственность: это допускается либо по конкурсу, либо с передачей в аренду с правом последующего выкупа. Продаже подлежат земли, включенные в состав фонда перераспределения земли. Участниками конкурса могут быть граждане и юридические лица. Преимущественное право на участие в конкурсе предоставляется гражданам — арендаторам земли, работникам сельского хозяйства, создающим крестьянское (фермерское) хозяйство.

Политические изменения, связанные с роспуском 21 сентября 1993 г. Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, послужили основанием для попытки углубления радикальных реформ на селе, связанных с существенным расширением сферы применения права частной собственности на землю, созданием необходимой правоустойчивости земельного рынка.

Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"1 не только декларировал существование земельной собственности в трех ее формах: частной, государственной и муниципальной, но и гарантировал их равенство. При всех новых требованиях, предъявляемых земельным рынком, Указ сохраняет основные положения о дифференциации правового режима собственности граждан и юридических лиц, хотя в их содержании и имеются существенные изменения. При этом особо выделена такая разновидность частной собственности, как общая собственность, которая образуется гражданами и юридическими лицами путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных долей (паев).

Требование максимальной приватизации земли посредством продажи потребовало расширения сферы принадлежащих собственнику земельных прав, отмены ограничений на отчуждение земельного участка. Указ обеспечивает полную свободу в распоряжении земельным участком, закрепляя за собственником право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать земельные участки. Одновременно предусматриваются необходимые юридические гарантии свободы использования земли в деятельности предпринимателей. За ними признается право передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.

Такие гарантии содержатся, в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"1, многие нормы которого либо текстуально, либо с незначительными изменениями воспроизводят соответствующие нормы постановления Правительства Российской Федерации от I февраля 1995 г. "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев"2. Вместе с тем Указ от 7 марта 1996 г. № 337 вводит ряд новых положений, касающихся не столько процедуры осуществления распоряжения земельными долями их собственниками, сколько прав и обязанностей участников земельного оборота, круга лиц, имеющих право на приобретение земельной доли для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства.

В рамках названных и достаточно крупных правовых институтов купли-продажи земельных участков осуществляется дальнейшая унификация нормативного материала в аграрном праве, особенно применительно к тем субинститутам, которые опосредуют отчуждение земли при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Примером может служить Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности"3. В качестве унифицированного источника аграрного права данный Указ закрепляет ряд процессуальных требований, предъявляемых к приватизации земли на коммерческом и инвестиционном конкурсе. Сложная процедура приватизации земли установлена также для регулирования сделок с земельными участками при расширении и дополнительном строительстве приватизированных предприятий.

Обратимся теперь к анализу такого унифицированного источника права, как нормы гл. 34 "Аренда" Гражданского кодекса Российской Федерации. Они позволяют применить институт сельскохозяйственной аренды к аграрным отношениям, складывающимся в сфере временного и возмездного пользования землей, иными природными ресурсами, другим имуществом с любым субъектным составом.

К участникам арендных отношений Гражданский кодекс (ст. 608) относит арендодателей — собственника, лиц, управомоченных законом или собственником сдавать имущество в аренду, и арендаторов. Арендодателями аграрное законодательство признает собственников земельных участков (земельных долей), лиц, имеющих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Сельскохозяйственные земельные участки могут быть сданы в аренду сельскохозяйственным коммерческим организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство.

Будучи комплексным, межотраслевым правовым актом, регулирующим всю совокупность арендных отношений во всех отраслях народного хозяйства, в том числе и в сельском хозяйстве, Гражданский кодекс Российской Федерации (гл. 34) закрепляет важнейшие принципы, которые действуют и в аграрном праве. К ним относятся:

договорный характер сельскохозяйственной аренды;

добровольность и равноправие сторон по договору аренды;

свобода выбора форм хозяйствования;

возмездный характер сельскохозяйственной аренды;

реальность и гарантированность субъективных прав арендодателя и арендатора.

Провозглашенные союзным законодательством об аренде принципы рыночной аграрной экономики, давшие определенные положительные результаты на начальном этапе земельной реформы, еще весьма далеки от реальной осуществимости. На последующих этапах земельной реформы российский законодатель пересмотрел взгляд на аренду как на одну из основных организационно-правовых форм предпринимательства на селе и признал необходимость передачи земли в собственность и владение граждан и юридических лиц. Стратегия закона состояла в том, чтобы передать землю тем, кто ее обрабатывает. Однако и этот принцип не удалось реализовать в действительности.

По этой причине в гражданском и аграрном праве должен вновь получить законодательное закрепление вещный характер права сельскохозяйственной аренды.

Приватизация земли, восстановление правовой категории недвижимости обусловили тенденцию к унификации материально-правовых норм не только в области купли-продажи, аренды, наследования, обмена, но и залога земельных участков. Речь идет прежде всего об общих нормативных актах в области залогового права (Законе Российской Федерации 1992 г. "О залоге"), предоставляющих управомоченному лицу (залогодержателю) право обратить взыскание на заложенное имущество в случае просрочки уплаты обязанным лицом (залогодателем). При этом повышается также роль и значение специальных правовых актов, которыми должен быть установлен особый режим отчуждения земли при осуществлении операций, связанных с залогом сельскохозяйственных земель.

Именно такого рода акты имеются в виду в ст. 41 Закона Российской Федерации "О залоге", в Указе Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", в Программе законопроектных работ Государственной Думы. В рамках этой Программы предусматривается подготовка Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", в котором должен быть выделен раздел "Залог земель сельскохозяйственного назначения".

Можно выделить три задачи кодификации сельскохозяйственного ипотечного права: расширение базы кредитования предпринимательских структур в государственном, кооперативном, акционерном, фермерском, мелкотоварном секторах аграрной экономики, обеспечение финансово-кредитной поддержки эффективно работающих аграрных структур, достигших наивысших результатов в предпринимательской деятельности;

формирование регулируемого земельного рынка аренды, залога земли на основе института купли-продажи, развитие которого затрудняется из-за неопределенности правового статуса частных собственников земли, а также из-за высокого уровня инфляции и низкой платежеспособности сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств;

создание механизма, обеспечивающего своевременный возврат залогодателями — собственниками, арендаторами, землевладельцами кредитов и защиту прав и законных интересов залогодержателям.

Ряд указов Президента Российской Федерации, относящихся к беспарламентскому периоду, направлены на создание эффективной системы платежей за землю, введение государственного регулирования операций с недвижимостью. Так, Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. № 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость"1 введена новая система регистрации и учета недвижимости, при создании которой был использован американский и немецкий опыт такой регистрации. Основные начала этой системы сводятся к записи вещных прав на земельные участки и тесно связанную с ними недвижимость в поземельных книгах, признанию доступности достоверных сведений о земле и ее владельце. Организация регистрации и учета недвижимости возлагается на земельные органы.

С вступлением в силу с 21 января 1998 г. Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"2 положения о регистрации и учете недвижимости, введенные Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 1230, утрачивает юридическую силу.

Отдельные положения о сделках с земельными участками содержатся в Указе Президента Российской Федерации от 7 декабря 1993 г. № 2118 "О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей"3. В нем речь идет о дифференцированном правовом режиме налогообложения граждан и юридических лиц при совершении ими сделок купли-продажи, наследовании или дарении земельного участка.

Расширение сферы применения унифицированных нормативных источников облегчает также решение практических проблем в области налогообложения сельскохозяйственных земель. В этой сфере десятилетиями сохранялся принцип бесплатности землепользования, установленный Декретом "О земле". Отношение к земле как даровому источнику увеличения производства породило негативные процессы, связанные с нерациональной структурой сельскохозяйственного производства, его низкой социально-экономической эффективностью. Неизбежным следствием отказа от платности землепользования явились деградация черноземов в Центрально-Черноземном районе, опустынивание земель в Калмыкии и Нижнем Поволжье, необоснованные отводы сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, ухудшение качественного состояния земельного фонда, ветровая и водная эрозия почв, техногенное загрязнение значительных площадей сельскохозяйственных угодий.

В целях выхода из аграрного кризиса законодатель в 1991 г. сделал ставку на более гибкую налоговую политику, являющуюся инструментом государственного регулирования рационального использования и охраны земель. В Законе РСФСР от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" с последующими изменениями и дополнениями1, закреплены политические, юридические и экономические предпосылки для осуществления земельной реформы, последовательного применения платы за землю в форме земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Размер налогообложения установлен с учетом состава угодий, их качества и местоположения.

В современных условиях значительно расширяется самостоятельность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга в области налогообложения земель. Эта тенденция особенно четко обозначилась после принятия в июле 1994 г. Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю". Здесь закреплено общее правило о том, что субъекты Российской Федерации устанавливают:

— ставки земельного налога за земли всех категорий основного целевого назначения в районах проживания малочисленных народов Севера, а также за земли, используемые в качестве оленьих пастбищ в других регионах Российской Федерации;

— минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий;

— ставки земельного налога за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их карты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота;

— дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящегося в распоряжении соответствующего субъекта Федерации.

Неизбежным следствием расширения самостоятельности субъектов Федерации в области налогообложения земель является изменение механизма распределения платежей за пользование землей. В ст. 14 Закона от 8 июля 1994 г. закреплено три уровня бюджетов, формируемых за счет платы за землю: федеральный бюджет; бюджет субъектов Федерации; бюджет органов местного самоуправления.

При трехуровневой системе распределения платежей на первый план выступают унифицированные нормы, которые императивно определяют долю средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья, централизуемые в федеральный бюджет. Одновременно п. "в" ст. 14 Закон закрепляет гарантии бюджетной самостоятельности субъектов Федерации, предоставляя компетентным органам право определять долю средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья, перечисляемые районами на специальный бюджетный счет Российской Федерации.

Унификация и аграрная реформа. Мировой опыт законодательного регулирования аграрных реформ показал, что трансформация отношений собственности и формирование новых частнопредпринимательских структур производится только на добровольной основе. Это означает, что крестьяне не могут быть принуждены к реорганизации колхозов и совхозов, тотальной фермеризации сельского хозяйства. С этих позиций нужно признать противоправными те положения Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. (п. 2), которые ограничивают право трудового коллектива на свободный выбор форм хозяйствования. Указ прямо предусмотрел обязанность колхозов и совхозов произвести реорганизацию в течение 1992 г. и привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности".

Тенденция унификации выражена также в юридических нормативных источниках, направленных на реализацию аграрной реформы и подчинение правового статуса сельскохозяйственных коммерческих организаций статутным законам общего характера, в которых получили юридическое признание различные организационно-правовые формы предпринимательских объединений. К таким статутным законам общего характера относится, в частности, ГК РФ 1994 г., в гл. IV которого выделены положения о понятии юридического лица, его правоспособности и ответственности по обязательствам, порядке образования, регистрации и ликвидации юридического лица (ст. 48 — 65). В то же время нормы нового кодекса решают ряд важных вопросов, относящихся к деятельности хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, некоммерческих организаций (ст. 66 — 123).

С введением в действие Гражданского кодекса возникла необходимость приведения в соответствие с действующим законодательством учредительных документов предприятий всех организационно-правовых форм. В этой связи Министерством сельского хозяйства и продовольствия разработаны Рекомендации по приведению учредительных документов сельскохозяйственных производственных кооперативов, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью в соответствие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Аналогичная тенденция выражена в обновленных унифицированных нормативных актах, используемых государством в качестве инструмента формирования новой структуры сельского хозяйства, организации аграрного рынка. Так, с принятием постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"1 были найдены в целом удачные решения о моделях преобразования сельскохозяйственных предприятий, что позволило создать юридический режим для укрепления частной и коллективно-долевой собственности, развития предпринимательства, повышения ответственности предприятий и предпринимателей за результат хозяйствования.

В ходе структурных преобразований в сельском хозяйстве обнаружились и негативные тенденции: форсирование сверху фермеризации и деколлективизации сельского хозяйства; навязывание акционирования при явной недооценке сельскохозяйственных кооперативов; централизованное регулирование реформирования, связанное с нарушением права трудовых коллективов на свободный выбор организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий. Такое положение вызвало либо сопротивление трудовых коллективов и руководителей колхозов и совхозов, либо попытки изменить инициативно нормативный механизм регулирования аграрных отношений с тем, чтобы сохранить прежний статус колхозов и совхозов и воспрепятствовать созданию новых организационно-правовых форм сельскохозяйственных коммерческих организаций.

Для усиления гарантированности права трудовых коллективов на свободный выбор организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий в аграрное законодательство были введены демократические положения, благоприятствующие реализации принципа свободы аграрного предпринимательства. Особое значение для реализации этого принципа имеет постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса"2, которое значительно повлияло на углубление аграрной реформы. Этим постановлением утверждены Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий; Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса.

С принятием указанных унифицированных нормативных источников федеральная государственная власть приняла доктрину реформирования коллективных структур сельского хозяйства, основанную на принципе свободного выбора организационно-правовых форм

сельскохозяйственных предприятий. Государство отказалось от форсирования фермеризации и деколлективизации, избрав эволюционный путь реформирования колхозов и совхозов, продиктованный дефицитом продовольствия, ограниченностью инвестиций и материальных ресурсов.

Эта доктрина открыла возможность для расширения общедозволительного регулирования структурной перестройки сельского хозяйства, при котором собранию трудового коллектива предоставлено право либо выбрать новые организационно-правовые формы сельскохозяйственных предприятий: аграрное товарищество, акционерное общество, кооператив, ассоциация крестьянских хозяйств, либо сохранить прежние формы хозяйствования. При этом создается благоприятный режим, содействующий участию трудовых коллективов в преобразованиях сложившихся и формировании новых организационно-правовых форм сельскохозяйственных коммерческих организаций. Речь идет о широком применении кредитов, продаже в рассрочку имущества, предоставлении иных льгот.

Доктрина реформирования коллективных сельскохозяйственных предприятий, основанная на принципе свободы аграрного предпринимательства, нашла отражение и в таком унифицированном нормативно-правовом акте, как Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 июля 1994 г.1. Здесь особый акцент делается на положение об автономии, которое позволяет сельскохозяйственным предприятиям самостоятельно без какого-либо вмешательства со стороны осуществить меры по реформированию, связанные с проведением информационной кампании, созданием новых предпринимательских структур, заключением договоров, распределением земли и имущества, передаваемых физическим и юридическим лицам по результатам аукциона.

Унификация и приватизация предприятий АПК. Материально-правовые нормы, созданные в порядке унификации, содержатся, в частности, в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами"2. По существу, в этой сфере создана унифицированная система правового регулирования договорных отношений по материально-техническому и производственному обслуживанию сельского хозяйства, которое ранее базировалось на основе актов административного распределения. Унификация аграрного права в этой сфере связана прежде всего с формированием рынка материально-технических ресурсов и услуг для сельского хозяйства. Такая тенденция проявляется прежде всего в тех унифицированных нормативных источниках, которые создают основу для формирования новых рыночных структур в сфере материально-технического снабжения сельского хозяйства: товарных бирж, торговых домов, лизинговых фирм, брокерских контор, акционерных предприятий по снабжению. Закон от 26 июня 1991 г. положил начало демонополизации системы ресурсного обеспечения АПК, объединению предприятий Агроснаба и технического сервиса. Наряду с этим государство оказывает содействие формированию рыночных структур, учитывающих особенности крестьянских (фермерских) хозяйств, созданию частных и кооперативных магазинов для продажи необходимой фермерам продукции. Тем самым Закон открыл возможность для расширения номенклатуры предоставляемых сельскому хозяйству услуг, организации полноценного технического сервиса, надежного и рационального обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей материально-техническими ресурсами.

Общее значение для всех видов и для всех субъектов предпринимательской деятельности имеют унифицированные нормативные источники, закрепившие формирование более гибких и глубоких интеграционных связей сельскохозяйственных коммерческих организаций с перерабатывающими и обслуживающими предприятиями. Примером таких унифицированных нормативных источников является Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, установившее особый порядок приватизации перерабатывающих и обслуживающих предприятий АПК. Уже в ходе приватизации указанных предприятий остро возникла проблема защиты сельскохозяйственных коммерческих организаций от локального монополизма перерабатывающих и обслуживающих предприятий. В связи с этим особую значимость приобретают специальные антимонопольные меры, связанные с передачей сельскохозяйственным коммерческим организациям контрольного пакета акций предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса. Введение таких специальных антимонопольных мер и особого порядка приобретения сельскохозяйственными коммерческими организациями контрольного пакета акций предусматривается Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996 — 2000гг.

С либерализацией рынка зерна возникают новые проблемы, связанные с акционированием предприятий в сфере закупок продовольствия. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О либерализации зернового рынка в России"1 предоставляет право акционерному обществу "Росхлебопродукт" осуществлять государственные закупки зерна и маслосемян в Федеральный фонд, признает за субъектами РФ право образовывать региональные фонды зерна, отказывается от обязательных заданий на продажу указанной продукции в эти фонды, вводит рыночное ценообразование на зерно и продукты его переработки.

Унификация и договоры по реализации сельскохозяйственной продукции. В связи с изменением системы и принципов управления аграрной экономикой, акционированием предприятий в сфере закупок продовольствия, созданием сети оптовых продовольственных рынков существенно меняется система договоров в сфере закупок и поставок сельскохозяйственной продукции. На смену плановым договорам, в основе которых лежали административно-плановые акты об обязательных поставках и иных формах принудительного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ресурсы, приходят договоры, в которых стороны свободно определяют структуру договорных связей и содержание договоров, в том числе и цены на продукцию.

Тенденция к расширению сферы действия таких договоров как основной правовой формы организации и регулирования сельскохозяйственной предпринимательской деятельности в товарном обороте нашла свое выражение в Федеральном законе "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"1.

Содержание этого унифицированного акта аграрного законодательства характеризуется следующими основными моментами.

Во-первых, отказом от нормативных ограничений договорной свободы, не совместимых с рыночным механизмом хозяйствования, действовавших до 1 января 1994 г. Подготовка и принятие Закона связаны с реализацией политики, направленной на дальнейшую либерализацию сельскохозяйственных рынков, переход к конкурсному определению поставщиков по государственному заказу на основные сельскохозяйственные продукты, создание государственной системы рыночной информации для сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Во-вторых, в Законе для обозначения участников правоотношений по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия употребляются обобщенные термины — "товаропроизводитель" и "государственный заказчик". Под товаропроизводителем понимается любое сельскохозяйственное и перерабатывающее предприятие независимо от форм собственности, осуществляющее производство и продажу сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия по договорам закупки и поставки. Понятием "государственный заказчик" охватываются органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, коммерческие и некоммерческие организации, а также продовольственные корпорации, которые выполняют функции, связанные с размещением заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, с заключением и исполнением договоров, применяемых в сельскохозяйственном товарном обороте.

В-третьих, широким применением материального стимулирования товаропроизводителей, используемого в договорных связях по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, в виде льгот по налогообложению, целевых дотаций и субсидий, кредитов на льготных условиях и др.

В-четвертых, государственным регулированием сельскохозяйственной предпринимательской деятельности, связанным с установлением квот для товаропроизводителей на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд по гарантированным ценам и защитой прав потребителя. Речь идет о регулировании нормативного соотношения между стоимостью покупаемого сырья и стоимостью вырабатываемой из него продукции, предельного размера торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую для государственных нужд. При таком регулировании обеспечивается возмещение материальных затрат и получение дохода товаропроизводителем, достаточного для расширенного воспроизводства. Оно устанавливается ежегодно Правительством Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы товаропроизводителей и потребителей.

Для формирования и развития рыночной инфраструктуры в АПК важное значение имеет создание сети оптовых продовольственных рынков, на которых в настоящее время предпочтение отдается торговле титулами на право владения сельскохозяйственной продукцией в будущем. Здесь наряду со сделками с наличным товаром широкое применение имеют фьючерсные, форвардные, опционные сделки. В рамках названных и достаточно крупных институтов осуществляется дальнейшая унификация аграрного права, основу которой составляет постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков"1.

В регулирующем воздействии унифицированных источников права на аграрные отношения в последнее время на первое место выдвигаются также нормативные требования, связанные с перестройкой государственного регулирования сельского хозяйства. Однако колебания и шатания законодательства — то с акцентом на перестройку структурной, инвестиционной, налоговой политики в пользу социальной сферы села, бюджетное финансирование и материально-техническое снабжение целевых программ в АПК, то поворот в сторону всерегулирующей роли рынка, то курс на резкое усиление государственного регулирования сельского хозяйства, которое осуществляется преимущественно в публично-правовых формах, — в значительной мере осложнили разработку действенного механизма реализации аграрной реформы.

Центр тяжести унифицированного регулирования государством экономических взаимоотношений с сельским хозяйством находится в таких областях, как инвестиционная, финансовая, кредитная, ценовая, валютная политика, заработная плата, бюджетное финансирование целевых программ развития АПК1.

Унификация и законодательство о селекции, животноводстве и мелиорации земель. Тенденция интеграции правового регулирования аграрных отношений наиболее законченное оформление получила в унифицированных нормативно-правовых актах о растениеводстве, животноводстве и мелиорации земель. Именно в этой сфере наиболее четко отражены особенности сельскохозяйственного производства, основанного на объединении земли как главного средства производства, иных средств производства и труда.

Роль таких унифицированных источников аграрного права, закрепляющих систему земледелия, меры по мелиорации земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, защите сельскохозяйственных растений, возрастает в условиях многообразия форм хозяйствования на земле. Материально-правовые нормы, созданные в порядке унификации, содержатся, например, в Законе РФ от 6 августа 1993 г. "О селекционных достижениях"2. С его принятием претерпело кардинальные изменения регулирование имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, возникающих в связи с созданием, правовой охраной и использованием селекционных достижений.

Во-первых, произошел реальный поворот к верховенству закона в регулировании деятельности, которая традиционно являлась объектом ведомственного правотворчества.

Во-вторых, законодатель отказался от регулирования отношений, связанных с созданием новых сортов растений и пород животных на основании общих норм изобретательского права.

В-третьих, в регулирующем воздействии государства на селекционную деятельность на первое место выдвинуты нормативные требования, предъявляемые к селекционному достижению. Речь идет о критериях охраноспособности селекционного достижения, юридическом оформлении заявки на выдачу патента и др.

В-четвертых, в условиях формирования рыночной аграрной экономики государство устанавливает специальный юридический режим селекционной деятельности с помощью институтов договоров, защиты прав авторов селекционного достижения. Одновременно изменяются формы и методы государственного регулирования селекционной деятельности через льготный режим кредитования, налогообложения авторов новых сортов растений и пород животных, сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий), использующих селекционные достижения.

Законодательство, регулируя аграрную экономику, делает особый акцент на установление равноправных отношений Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации, АККОР и других органов крестьянского самоуправления, т.е. саморегуляцию аграрного рынка. Это касается прежде всего установления цен на зерно и регулирования доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. "О зерне"1, закрепляет меры государственной поддержки производства и переработки зерна, а также устанавливает механизм формирования и использования федерального и республиканского фондов зерна. В формировании рынка зерна особая роль отводится нормативным требованиям, предъявляемым к торгово-закупочным операциям с зерном, экспорту и импорту зерна.

Материально-правовая унификация касается прежде всего вопросов регулирования льготной инвестиционной, ценовой, кредитной, налоговой поддержки сельских товаропроизводителей. Оно дополняется также унифицированными нормами, стимулирующими товаропроизводителей к расширению посевных площадей, сокращению хлебного импорта, производству экологически чистого зерна и семян. Многие важные вопросы селекции и семеноводства, не урегулированные Законом РФ "О зерне", нашли свое разрешение в ежегодно пролонгируемом постановлении Правительства РФ от 24 января 1993 г. "О мерах государственной поддержки элитного семеноводства сельскохозяйственных культур в 1993 году".

Определяя права и обязанности сельскохозяйственных предприятий по выращиванию новых сортов растений, унифицированные нормативные акты о селекции и семеноводстве2 направляют их деятельность на повышение урожайности сельскохозяйственных культур. Они устанавливают требования к качеству сельскохозяйственной продукции, работ и услуг, определяют источники финансирования селекционной деятельности, регулируют ценообразование на сортовые семена, обеспечивают защиту прав и законных интересов селекционеров.

Достаточно высокой является степень унификации законодательства о животноводстве, обеспечивающего создание рациональных систем животноводства, совершенствование продуктивности племенных качеств животных, внедрение промышленной технологии, интенсификацию этой важнейшей отрасли сельского хозяйства. С его помощью аграрное право воздействует не только на отношения между государством и сельскохозяйственными товаропроизводителями, но и на процесс производственно-хозяйственной деятельности, содействуя росту поголовья скота, повышению продуктивности животноводства. Такие нормативные акты составляют важнейший элемент действующего аграрного законодательства, обеспечивающего перевод животноводства на промышленную основу, создание высокопродуктивного стада животных, развитие кормовой базы животноводства, строительство вблизи городов крупных животноводческих комплексов, совершенствование и углубление зональной специализации крупных экономических районов страны.

Унифицированные источники аграрного права в области животноводства в прошлом были немногочисленны и, как правило, формулировались в виде императивных предписаний постановлениями Правительства и отраслевых органов государственного управления сельским хозяйством. Примером такой унификации является ежегодно пролонгируемое постановление Правительства РФ от 30 октября 1992 г. "О неотложных мерах по государственной поддержке племенного животноводства".

Однако ввиду краткости таких подзаконных унифицированных актов аграрное право имело ряд серьезных пробелов, что создавало трудности и для участников аграрных отношений и для правоприменительных органов. Для восполнения этих пробелов Государственной Думой 12 июля 1995 г. был принят Федеральный закон "О племенном животноводстве"1. Его главная задача состоит в том, чтобы сохранить и улучшить генофонд сельскохозяйственных животных. В рамках указанного Закона и осуществляется дальнейшая унификация материально-правового регулирования взаимоотношений государства и сельскохозяйственных товаропроизводителей в области селекции и семенного дела.

Аналогичная тенденция унификации аграрного права выражена в актах, закрепляющих систему ветеринарно-профилактических, санитарных, зоогигиенических мероприятий. Центральное место среди этих актов занимает Закон РФ от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии"2, который определяет основные функции и организационную структуру ветеринарной службы, права и обязанности сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств по предупреждению и ликвидации болезней животных, порядок установления и снятия карантина, меры ответственности за нарушение ветеринарного законодательства.

В систему ветеринарного законодательства входят также Положение о Департаменте ветеринарии Министерства сельского хозяйства РФ3, иные унифицированные нормативно-правовые акты Правительства РФ, субъектов Федерации по вопросам ветеринарии.

Наконец, рассматривая тенденцию по усилению унификации в аграрном праве, необходимо обратить внимание на значительное расширение законодательного регулирования мелиорации земель, обеспечивающего сохранность мелиоративного фонда, создающего преграду бесконтрольному списанию и разбазариванию орошаемых и осушенных земель. Важная роль в реализации этих задач принадлежит Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. "О мелиорации земель"1, четко разграничивающие обязанности и ответственность государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в вопросах финансирования мелиоративных мероприятий, усиления государственного контроля за соблюдением законодательства в области мелиорации земель.