§ 7. Государственное регулирование сельского хозяйства в условиях реализации аграрной реформы : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 7. Государственное регулирование сельского хозяйства в условиях реализации аграрной реформы

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

Государственное регулирование сельского хозяйства — распространенный в зарубежных странах термин для обозначения деятельности государства по воздействию на систему аграрного предпринимательства, функционирующую преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных заказов, лицензий, квот и иных административных методов управления сельским хозяйством.

Цели, которые преследует государственное регулирование сельского хозяйства в зарубежных странах (странах Восточной Европы, Азии, Латинской Америке), вставших на путь реформирования структуры сельского хозяйства, и в России, примерно одни и те же. Поэтому многие модели государственного регулирования сельского хозяйства, успешно прошедшие испытание в зарубежных странах, представляют интерес и для российского читателя.

В данном параграфе пойдет речь прежде всего о правовом опыте перестройки политики государственной поддержки сельского хозяйства Чехии, Словакии, Восточных земель Германии и Мексики, избравших неолиберальный вариант трансформации аграрной экономики в рыночную систему и отказавшихся от патернализма со стороны государства с признанием за ним регулирующей роли в аграрной экономике.

В 1991 — 1992 гг. в бывшей Чехословакии были сделаны первые шаги по коренному изменению системы государственного регулирования кредитных отношений на основе децентрализации форм и методов кредитования сельского хозяйства, укрепления самостоятельности банков в определении ими процентной политики, условий выдачи и погашения ими кредитов сельским товаропроизводителям. В ходе аграрной реформы государство отменило прежние законы, которые предусматривали выплату дотаций к розничным ценам на мясо-молочные продукты, а также дотаций сельскохозяйственным кооперативам и государственным предприятиям на приобретение сельскохозяйственных средств производства.

После некоторой либерализации цен на сельскохозяйственные и продовольственные товары последовал ряд важных мер по пересмотру ценовой и финансовой политики государства в сельском хозяйстве. Во-первых, на аграрную сферу были распространены общие принципы и направления экономической реформы по сценарию Вацлава Клауса. Во-вторых, была введена новая система ценообразования на основе рыночного регулирования равновесия между спросом и предложением продовольствия через фонд рыночного регулирования и гарантированные цены на ряд сельскохозяйственных и продовольственных товаров. В-третьих, была введена государственная финансовая поддержка долгосрочной программы развития сельского хозяйства, которая реализуется через политику субсидирования развития АПК.

Еще раньше дотации направлялись в основном на доплату к ценам, то с 1992 г. дотации выделяются в виде целевых кредитов и ссуд для поддержки частного предпринимательства. Законодательство предусматривает предоставление вновь образованным кооперативам и крестьянским хозяйствам коммерческими банками специальных льготных кредитов для приобретения различного рода движимого и недвижимого имущества. Основанием для предоставления таких льготных кредитов является решение межведомственной комиссии, которая состоит из представителей банков, министерства земледелия, финансов и других органов государственного управления сельским хозяйством.

Сельскохозяйственное кредитование базируется на срочных, возмездных, возвратных договорных началах. В силу такого договора заемщик обязуется погасить полученный кредит с выплатой установленных процентов. Заемщик может быть освобожден, однако, от выплаты процентов кредитору на протяжении определенного времени. В таком случае по окончании срока договора кредитования на него возлагается обязанность компенсировать образовавшуюся задолженность. По желанию сельскохозяйственного кооператива, фермерского хозяйства им могут быть предоставлены льготы, связанные с выплатой фиксированного пониженного процента на всем протяжении действия договора кредитования.

Принципы политики субсидий в сельском хозяйстве, принятые в Чехии и Словакии, закрепляют право на использование государственных субсидий всеми формами хозяйствования в кооперативном и частном секторах сельского хозяйства. Чешский и словацкий опыт демонстрирует разные направления государственных субсидий, которые направляются на совершенствование организационных структур в кооперативном секторе при возрождении мелких ферм, переходе на арендную основу хозяйствования, преобразовании кооператива в ассоциацию малых кооперативов. Использование государственных субсидий в государственном секторе связывается прежде всего с финансовой поддержкой частных, арендных, акционерных предприятий, которые создаются на базе реорганизованных государственных сельскохозяйственных предприятий.

Приоритетным направлением использования государственных субсидий при разгосударствлении предприятий по производственно-техническому обслуживанию, закупкам, переработке сельскохозяйственного сырья является финансовая поддержка деятельности кооперативов работников, торговых товариществ, связанных с перерабатывающей промышленностью, например с сахарным заводом и др.

Законодательство различает прямые и косвенные субсидии. Первые связаны с конкретными материальными затратами и выдаются в расчете на один га сельскохозяйственных угодий, один га уборочной площади, одну голову крупного рогатого скота. Косвенные субсидии — это определенные льготы, которые предоставляются под целевые программы развития сельского хозяйства для частичного и полного возмещения процентов, платежей за закупленные акции, которые затем государство продает на выгодных условиях на рынке; гарантии государства при продаже акций, связанных с получением средств на покупку современных технологий; льготы по налогам. Право на получение государственных субсидий возникает при наличии определенных условий, соответствие которых претендент обязан подтвердить документально либо на основе конкурса. В 1992 г. государственный бюджет Чехии выделил для субсидирования сельского хозяйства 7 млрд. крон, Словакии — 8,5 млрд. крон.

Управление субсидированием сельского хозяйства возложено на министерства сельского хозяйства Чехии и Словакии. Эти функции сельскохозяйственные органы выполняют по согласованию с Министерством финансов. Установлен порядок, при котором Министерство сельского хозяйства Чехии в начале года определяет ориентировочные лимиты субсидий регионам. Министерство финансов Чехии доводит размеры дотаций до соответствующих финансовых органов, в ведение которых входит управление субсидиями. Субсидии из госбюджета выдаются 15 — 21 числа каждого месяца, на капиталовложения — по ходу строительства на основе счетов-фактур.

Государственное субсидирование сельского хозяйства Чехии и Словакии базируется на следующих принципах: содействие ориентированной рыночной и ценовой политики, направленной на совершенствование структуры аграрного производства, формирование единого рынка земли, сельскохозяйственной продукции, труда, капитала в рамках границ Чехии и Словакии; создание благоприятного финансового климата для старта новых частнопредпринимательских структур в ходе приватизации и разгосударствления сельского хозяйства; целевой характер государственных субсидий; государственный контроль за соблюдением установленных правил и условий предоставления и использования субсидий1.

Отношения по государственному субсидированию являются договорными. Одной из сторон в таком договоре является министерство сельского хозяйства Чехии и Словакии. В качестве другой стороны договора выступает частное предприятие, предприниматель, осуществляющие сельскохозяйственную деятельность. Установлена процедура, в соответствии с которой частное предприятие, предприниматель подают заявку на дотацию в региональное отделение или в экономический отдел Министерства сельского хозяйства. Заявки на дотации свыше 10 млн. крон подаются только в экономический отдел Министерства сельского хозяйства Чехии и Словакии по согласованию с региональным отделением министерства. Заявка на дотацию рассматривается специальной комиссией, в которую входят представители соответствующих союзов, аграрных палат, финансовых органов. Комиссия вносит соответствующие рекомендации об условиях предоставления дотаций.

Договор оформляется письменно. В договор включаются также условия, необходимость которых вытекает из предпринимательских проектов, выбранных комиссией Министерства сельского хозяйства на конкурсной основе.

Важной особенностью бюджетного финансирования сельского хозяйства Чехии является то, что средства из государственного бюджета Министерства сельского хозяйства выделяются исключительно под целевые сельскохозяйственные программы, которые имеют государственное значение. На государственном уровне реализуются три целевые программы: приватизации; изменения структуры производства, трансформации предприятий АПК в рыночную экономику; развития науки, информатики, консультационной службы и образования.

По программе приватизации государственные субсидии выделяются Министерством сельского хозяйства Чехии для поддержки аграрного предпринимательства в области сельского хозяйства и пищевой промышленности, производственного обслуживания, торговли продовольственными товарами. В рамках этой программы обеспечивается финансовая поддержка разгосударствления предприятий сельского хозяйства, пищевой промышленности и агросервиса при переходе на коммерческие формы агропромышленного производства.

Государственное субсидирование сельского хозяйства по программе изменения структуры сельского хозяйства ориентировано на финансовую поддержку частного предпринимательства в сфере животноводства и растениеводства, производственного и жилищного строительства. Особо значительной является роль государственного субсидирования предпринимательских структур, работающих в неблагоприятных природных условиях. Предусматривается субсидирование мероприятий, направленных на ограничение интенсивности сельскохозяйственного предпринимательства в районах расположения источников питьевой и минеральной воды, курортов. Широко распространено субсидирование аграрного предпринимательства в связи с ликвидацией последствий аварий предприятий в зонах угольных шахт и рудников, осуществления мер, связанных с преодолением негативного влияния на сельскохозяйственное предпринимательство вредных промышленных выбросов.

По программе развития науки выплачиваются государственные субсидии для поддержки исследовательских программ, улучшения генетического фонда сельскохозяйственных животных, финансирования развития информатики, повышения квалификации предпринимателей и наемных работников, консультационных услуг. Государственное субсидирование связано также с реализацией программ обучения учащихся и студентов в сфере аграрного предпринимательства, стимулированием работников агробизнеса в приграничных и глубинных районах.

Более половины бюджетных средств, предназначенных для субсидирования сельского хозяйства, выделяется на поддержку развития территорий с неблагоприятными климатическими условиями. Одна из распространенных форм субсидирования — стимулирование программ разведения крупного рогатого скота и овец, стабилизации производства картофеля, сахарной свеклы, молока и говядины. Субсидии на поддержку развития животноводства выделяются хозяйствам всех форм собственности.

Важное направление косвенного субсидирования — частичное возмещение процентов, первых платежей по инвестиционным кредитам и в форме гарантий по банковскому кредиту. Косвенное субсидирование играет важную роль в поддержке приватизации сельского хозяйства и пищевой промышленности, организации строительства для крестьянских семейных хозяйств животноводческих ферм, складских помещений, инженерных коммуникаций. С помощью косвенного субсидирования Словацкое государство эффективно воздействует на функционирование земельного рынка, выделяя значительные средства для покупки земли.

Весьма широко распространены косвенные субсидии, обеспечивающие демонополизацию и приватизацию в пищевой промышленности. Практикуются, в частности, субсидии для реконструкции, технологической модернизации и нового строительства небольших предприятий

перерабатывающей, консервной промышленности. Словацкое государство предоставляет косвенные субсидии всем формам частного предпринимательства.

В Восточных землях Германии также публично-правовое регулирование финансирования сельского хозяйства ориентировано преимущественно на прямую и косвенную поддержку рыночных структур аграрного предпринимательства. Это направление государственного регулирования сельского хозяйства связано с финансовой поддержкой таких специальных программ, как Программа развития семейных хозяйств, Программа обновления села, Программа структурных преобразований сельского хозяйства, Программа улучшения рыночной структуры перерабатывающей промышленности и других отраслей АПК.

Одна из наиболее распространенных форм финансовой поддержки крестьянских хозяйств — предоставление различного рода субсидий, обеспечивающих гарантированный уровень доходов сельского населения. Система государственных субсидий является действенным инструментом сокращения излишков сельскохозяйственной продукции. Она используется в качестве экономического регулятора, сдерживающего укрупнение семейных хозяйств, стимулирующих улучшение структуры сельскохозяйственных угодий. В связи с этим законодательно закреплены ограничения площади сельскохозяйственных угодий семейных крестьянских хозяйств, занятых пастбищами и сенокосами. Административно-правовые ограничения относятся также к размеру восстановленных или модернизированных семейных крестьянских хозяйств, в которых не должно содержаться более 40 коров на одного работающего и 60 коров на все хозяйство.

Одна из наиболее распространенных форм финансовой поддержки семейных крестьянских хозяйств — предоставление государственной дотации в размере до 23 500 марок, если возраст хозяина не превышает 55 лет. Необходимо, однако, заметить, что такие дотации предоставляются лишь в случае, когда собственный капитал владельца семейного крестьянского хозяйства составляет не менее 10% размера дотации.

Проводя политику финансовой поддержки Программы для семейных крестьянских хозяйств, государство выдает ссуды с неполной выплатой процентов ("удешевление процентов") при объеме инвестиций до 300 тыс. марок. "Удешевление" установлено в размере 4 — 5%. Номинальная доля участия кредитополучателя составляет не менее 3% на протяжении 20 лет при инвестициях в недвижимое имущество. При остальных инвестициях "удешевление процента" применяется в течение 10 лет.

Финансовая поддержка семейных крестьянских хозяйств не сводится только к субсидиям для поддержания гарантированного уровня доходов, дотациям в виде стартовой финансовой помощи, "удешевлению процентов". Важную роль в создании благоприятного режима для семейных крестьянских хозяйств играют мероприятия по землеустройству в связи с восстановлением частной собственности на землю и образованием крестьянских хозяйств. Все эти вопросы урегулированы Законом ФРГ "Об изменении Закона "Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР к рыночным условиям)", который предусматривает добровольный обмен собственниками земельных участков с учетом вида землепользования, структуры, качества и местонахождения земельных участков (§ 54).

Как в Чехии, Словакии, Германии, так и в Болгарии, Венгрии, Румынии регулирующие функции государства выполняют отдельные ведомства, которые реализуют в рамках специальных программ финансовой поддержки новых структур аграрного предпринимательства различные меры по стимулированию роста эффективности производства и доходности предприятий сельского хозяйства и переработки, организации импорта и регулированию экспорта с позиции регулирования внутренних рынков, развитию инфраструктуры рынков, защиты интересов потребителей.

Показателен также правовой опыт стран Латинской Америки, прежде всего Мексики, где на основе Аграрного закона 1992 г. проводится активная государственная политика, ориентированная на формирование финансово-кредитных, налоговых, валютных условий, необходимых для развития рыночных структур аграрного предпринимательства, прекращение "патернализма". Это понятие многозначно и включает в себя определенную совокупность государственных мер, направленных на повышение автономности эхидальных хозяйств, высвобождение из-под бюрократической опеки, увеличение государственных дотаций селу, введение государственного страхования эхидатариев, расширение рамок страховой защиты государственных субсидий.

Выступая на XXI Общенациональной конференции аграриев в штате Морелос 10 апреля 1992 г. Президент Мексики К. Саланис заявил: "Патернализм выражается в том, что бюрократы диктовали крестьянам, когда им надо начинать сев, какие использовать семена, какие удобрения, на какой рынок вывозить продукцию и на каких условиях ею торговать. Такому патернализму кладется конец. Теперь государственные организации должны приноравливаться к крестьянам, а не стоять у них за спиной, не решать за них, а прислушиваться к крестьянскому мнению, высказывая свою точку зрения, и поступать в согласии с интересами людей. Мексиканское государство не уходит из сельского хозяйства, а становится ему на службу, действует в соответствии с интересами крестьянства".

Доктрина прекращения "патернализма" и составила основу правового механизма, направленного на формирование новой системы государственного регулирования рыночного сельского хозяйства. Можно констатировать, таким образом, некоторые сходные условия осуществления аграрной реформы в России и Мексике, много общих проблем, связанных с попытками изменить системы бюрократического централизованного государственного управления сельским хозяйством, подавляющего самостоятельность предпринимательских структур.

Одно из направлений становления и развития новой системы государственного регулирования сельским хозяйством — формирование рыночных земельных отношений, основанных на правовых институтах залога, купли-продажи и аренды земли. Федеральный закон Мексики от 16 марта 1971 г. "Об аграрной реформе" предусматривает, что населенные пункты, которым не хватает эхидальной земли и которые не могут в силу этого обеспечить свое существование, могут претендовать на получение дополнительных земельных наделов. Отказ от административных методов перераспределения земли в любой форме подчеркивает преобладающий в современной Мексике экономический подход к преобразованиям земельных отношений. В настоящее время государство снимает с себя обязанность, установленную Законом от 16 марта 1971 г. "Об аграрной реформе", и возлагает ответственность за эффективное использование земель на крестьянские хозяйства, которые должны полностью ориентироваться на законы рынка.

Следующее направление реформирования системы государственного регулирования сельского хозяйства состоит в том, что государство корректирует возможное отрицательное воздействие рынка на экономику сельского хозяйства и выступает гарантом соблюдения социальной справедливости. Это предполагает осуществление комплекса мер, обеспечивающих искоренение латифундизма, компенсацию потерь от стихийных бедствий и различий в природных условиях, соблюдение законодательства об охране окружающей среды.

Провозглашенная 14 ноября 1991 г. Президентом Мексики К. Саланисом Программа комплексной поддержки сельского хозяйства включает в себя комплекс мер, направленных на расширение финансовой помощи сельскому хозяйству, сферы страхования, модернизации рыночной аграрной инфраструктуры. Одновременно государство стимулирует осуществление различных научных программ, обеспечивающих выход на качественно новый технологический уровень производства сельскохозяйственной продукции.

Следующее направление аграрной реформы — эволюция бюджетной политики государства, увеличение государственного субсидирования сельского хозяйства. Это нашло выражение в увеличении в 1992 г. государственном бюджете расходов на сельское хозяйство на 20% по сравнению с 1991 г. Объем государственных ассигнований из федерального бюджета увеличился на 900 млрд. песо (около 3 млрд. долл.). Значительно повысился уровень государственного субсидирования ирригационного строительства. На эти цели в 1992 г. выделено более 1500 млрд. песо, или на 30% больше предыдущего 1991 г.

Значительной в формировании новой системы государственного регулирования сельского хозяйства является роль страхования эхидатариев, расширение рамок страховой защиты государственных субсидий. Новая страховая политика позволила увеличить в 1992 г. ассигнования из государственного бюджета на 30% на страхование эхидатариев.

Современная система государственного регулирования сельского хозяйства Мексики осуществляется в рамках целевых государственных программ поддержки эхидо. На федеральном уровне в настоящее время реализуются три целевые программы: "Солидарность", "Фонд стимулирования сельскохозяйственного производства", "Фонд поддержки индейских общин". Особого внимания заслуживает государственная Программа "Солидарность", в рамках которой создан Национальный фонд поддержки аграрных предприятий. Средства этого Фонда используются для бюджетного финансирования проектов строительства мелких перерабатывающих предприятий в наиболее отсталых районах. Значительные бюджетные средства направляются на финансирование сельского хозяйства через "Фонд стимулирования сельскохозяйственного производства" и "Фонд поддержки индейских общин".

Следующее важное направление реформирования системы государственного регулирования сельского хозяйства — государственное кредитование. Для него характерно увеличение доли среднесрочных и долгосрочных кредитов в общем объеме кредитов, рост задолженности эхидатариев по государственным и частным ссудам, активное вмешательство государства в кредитную политику, предоставление финансовой поддержки кредитной сельскохозяйственной кооперации. Активно развивая это направление, государство пополнило в 1992 г. за счет средств государственного бюджета фонд Сельскохозяйственного банка на 1000 млрд. песо, что значительно расширило его кредитные возможности.

В рамках комплексной программы поддержки сельского хозяйства достаточно широко используются такие инструменты государственного регулирования сельскохозяйственного кредитования, как сокращение долга эхидатариев по кредиту, снижение процентной ставки по ссудам через субсидии, которые выдаются либо непосредственно эхидатариям, либо через специализированные кредитно-финансовые учреждения.

Проводимая в настоящее время аграрная реформа, ориентированная на капитализацию сельского хозяйства, увеличение притока в него частных средств и активизацию деятельности сельскохозяйственных работников, дала импульс к реформе системы органов государственного управления сельским хозяйством. Главными отраслевыми органами государственного управления сельским хозяйством Мексики являются Министерство сельского хозяйства и гидроресурсов; Министерство аграрной реформы.

Аграрная реформа остро поставила вопрос об устранении бюрократизации управления, усилении взаимодействия между различными органами государственного управления, ослабленного в значительной мере недостаточной согласованностью аграрного и гражданского законодательства. Чтобы решить эту задачу и устранить недостатки прежней системы управления, Правительство предусмотрело комплекс мер, связанных с преобразованием структуры Министерства сельского хозяйства и гидроресурсов, предоставлением 32 делегатам от штатов полномочий представителей федерального органа государственного управления сельским хозяйством.

Юридические функции Министерства аграрной реформы Мексики отразились в структуре этого федерального органа государственного управления сельским хозяйством, которое осуществляет возложенные на него функции во взаимодействии с Министерством сельского хозяйства и гидроресурсов. При Министерстве аграрной реформы образована Аграрная прокуратура, которая обеспечивает защиту прав и законных интересов работников сельского хозяйства. Ее основными задачами являются:

— оказание юридических услуг представителям рыночных структур аграрного предпринимательства;

— осуществление посреднических функций по взаимоотношениях с государственными органами;

— государственный контроль за соблюдением аграрного законодательства;

— разрешение споров, связанных с применением аграрного законодательства/Возглавляет прокуратуру Аграрный прокурор, назначаемый Президентом Мексики.

Для разрешения земельных споров созданы аграрные трибуналы (суды). Высший Аграрный Суд возглавляет Председатель, под руководством которого работают: Генеральный секретарь по судебным делам; Генеральный координатор по управлению финансами, внутренней канцелярии, а также деятельности Общего управления по судебным решениям, Общего управления по процедурным и экспертным оценкам; Управление по связям с общественностью; Управление по публикациям; Центр юридических исследований аграрных проблем и повышения квалификации.

На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в экономической сфере Мексика осуществила преобразования, необходимые для формирования рыночной аграрной экономики. Это относится к законодательству об эхидо, интегрированному в Аграрный закон 1992 г., дифференциации правового режима эхидальных земель, правовым мерам, закрепляющим радикальное изменение структуры сельского хозяйства, законодательству о приватизации земли и формировании земельного рынка, законодательству о государственном регулировании сельского хозяйства, включая регулирование бюджетного финансирования, сельскохозяйственного кредитования, ценообразования, налогообложения и страхования.

В том, что касается правового опыта Мексики в области аграрной реформы, а также сущности, целевых задач, форм организации аграрной рыночной экономики России, вступившей на путь ее формирования, то, несмотря на некоторые их отличия, можно заключить, что они во многом схожи между собой. С этих позиций представляется весьма необходимым изучение мексиканского правового опыта реформирования сельского хозяйства для того, чтобы увереннее определить направления и формы радикальных преобразований в России сообразно нашим условиям на основе аграрных законов 90-х гг., заложивших фундамент для формирования новой социально-экономической системы на селе.


<