§ 2. Преобразование отношений земельной собственности и землепользования — основное направление аграрной реформы : Аграрное право - Быстров Г.Е. : Книги по праву, правоведение

§ 2. Преобразование отношений земельной собственности и землепользования — основное направление аграрной реформы

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
РЕКЛАМА
<

Первая юридическая модель реформирования сельского хозяйства основана на понимании того, что прежние идеологические постулаты (национализация земли, монополия государственной собственности на землю, безальтернативность коллективных систем хозяйствования, централизованная система административно-командного управления сельским хозяйством), на которых базировался земельный строй восточноевропейских стран, возникший в результате послевоенных земельной и аграрной реформ, не совместим с рыночной аграрной экономикой. Это

и послужило побудительным мотивом для радикального изменения системы землевладения, связанного с восстановлением и обновлением права частной собственности на землю, которая открыла наиболее быстрый путь вхождения сельского хозяйства в рыночную аграрную экономику через развитие частных предпринимательских структур в сфере агробизнеса, поощрение различных кооперативов новых земельных собственников и акционирование государственных сельскохозяйственных предприятий.

Именно на таких исходных принципах базируется Закон Чехословакии от 21 мая 1991 г. "О регулировании имущественных отношений применительно к земле и иной сельскохозяйственной деятельности"1, который отказался от традиционных для социализма форм земельной собственности и последовательно провел принцип восстановления и обновления права частной собственности на землю. Этот принцип предопределил неолиберальный вариант трансформации сельского хозяйства Чехии и Словакии в рыночную систему на основе внутренней приватизации сельскохозяйственных угодий производственных фондов между членами ЕСХК (единых сельскохозяйственных кооперативов) и реприватизации конфискованных в послевоенный период земель.

В настоящее время в Чехии и Словакии насчитывается около 4 млн. потенциальных владельцев земли, из которых только 6,5% работает в сельском хозяйстве. Предполагается, что более 500 тыс. занятых в этой области, не будут иметь земельного пая. По мнению специалистов министерств сельского хозяйства Чехии и Словакии, в индивидуальную собственность крестьян будет возвращено 15 — 20% земли, 80% земли будет принадлежать новым трансформированным кооперативам.

Обращаясь к рассмотрению вопроса о восстановлении и обновлении права частной собственности на землю, необходимо прежде всего обратить внимание на то, на каких принципах должна осуществляться ре-приватизация конфискованных в послевоенное время земель. Этот вопрос был предметом острых дискуссий в период подготовки проекта Закона от 21 мая 1991 г. "О регулировании имущественных отношений применительно к земле и иной сельскохозяйственной недвижимости"2 между депутатами Национального Собрания от Гражданского форума, Коммунистической партии и Правительством Чехословакии. В конечном счете законодатель стал на позицию Правительства и закрепил положение о возврате бывшим собственникам земель и прочего сельскохозяйственного имущества, переданного ЕСХК и государственным хозяйствам в период с 24 февраля 1948 г. по 31 декабря 1989 г. Законодательство предусматривает также реституцию конфискованных в 1947 — 1948 гг. без компенсации земельных участков, однако ограничивает претензии прежних владельцев земельным максимумом в 150 га сельскохозяйственных угодий.

Право на реституцию земли имеют граждане, проживающие постоянно на территории Чехии и Словакии, владевшие этой землей. Пунктами 1 и 2 § 4 Закона установлено право наследования земли, зданий, построек, ранее имевшихся в сельскохозяйственной усадьбе. Законом определены земельные участки и недвижимость, которые не подлежат выдаче. Так, не подлежат удовлетворению требования бывших собственников о возврате земельных участков и восстановлении их в правах собственности, когда на земельном участке расположено кладбище; участок после перехода или перевода в собственность государства или юридического лица был застроен; на участке расположены объекты для занятий физкультурой и спортом.

За земельные участки, жилые и хозяйственные здания и другие строения, которые не могут быть возвращены бывшим собственникам, производится выплата компенсации. Закон допускает при этом также предоставление в альтернативном порядке другого равноценного земельного участка. Размер компенсаций определяется решениями Правительства Чехии и Словакии.

Компенсация за земельные участки, которые не подлежат возврату и за которые не были предложены другие земельные участки, выдается государством. Остальные компенсации выплачиваются юридическими лицами, которые владели или владеют имуществом в момент утраты или перевода права собственности на лицо, которое не возвращает по условиям закона недвижимость.

Компенсация выдается правомочным лицам в течение года со дня предъявления требования. Компенсация заключается в имуществе, которым владеет обязанное лицо, в том числе и в форме долевого участия, и в размерах до первоначальной стоимости недвижимости и многолетних посадок, если участники не договорятся об ином.

Можно выделить четыре этапа земельной реституции. Во-первых, прежний владелец земельного участка предъявляет к земельному ведомству и обязанному лицу требование о реституции. Во-вторых, земельное ведомство утверждает соглашение обязанного и правомочного лица о возврате земельного участка. В-третьих, в случае отказа земельного ведомства удовлетворить требование о реституции право собственности на земельный участок прежнего владельца удостоверяется по решению суда. В случае отказа суда утвердить соглашение правомочного и обязанного лица право собственности на земельный участок прежнего владельца может быть удостоверено земельным ведомством. В-четвертых, по решению суда может быть установлен или отменен имущественный налог на переводимую недвижимость, ограничено право пользования земельным участком для осуществления мер по охране окружающей среды или обеспечения законных интересов других собственников.

Суды принимают к рассмотрению непосредственно без предварительного рассмотрения в земельном ведомстве иски первоначальных владельцев о возврате конфискованных в 1947 — 1948 гг. земельных участков в случае, когда физическое лицо право собственности или пользования земельным участком приобрело у государства в противоречии с действовавшим в тот период законодательством либо с использованием противоправных привилегий.

Отсутствие механизма реализации права прежних владельцев земельных участков на реституцию, трудности выявления первоначальных владельцев недвижимого имущества не позволяют в полной мере использовать возможности административной и судебной процедуры для восстановления прав бывших собственников земли. В октябре 1992 г. из 170 тыс. поданных гражданами претензий по земельной реституции суды рассмотрели лишь 15 тыс. исковых заявлений.

Чешский и Словацкий путь к формированию рыночной аграрной экономики можно характеризовать как длительный процесс поэтапных преобразований, ход которому был дан Законом "О земле" 1991 г., заложившим правовые основы для внутренней приватизации сельскохозяйственных земель и производственных фондов внутри сельскохозяйственных кооперативов. Внутренняя приватизация земли по смыслу Закона "О земле" 1991 г. означает, что восстанавливается право собственности членов сельскохозяйственных производственных кооперативов на земельные участки, которые были переданы ими в пользование сельскохозяйственного кооператива. В связи с этим предусматривается возобновление выплат по земельному паю. По данным М.И. Копытиной, по опыту ФРГ и Австрии планируется ввести выплаты в размере 1 — 2% государственной цены земли за каждый гектар внесенной в кооперативное пользование земли1.

От способов приобретения права собственности на землю в ходе внутренней приватизации надлежит отличать способы его прекращения. Указанное обстоятельство получило прямое выражение в нормах п. "а — е" ст. 1 § 22 Закона "О земле", который предусматривает прекращение права кооперативного пользования объединенными земельными участками собственников. В данном случае речь идет лишь о тех собственниках, которые не являются членами сельскохозяйственного кооператива. В § 22 Закона "О земле" говорится также о прекращении права пользования земельными угодьями и иным сельскохозяйственным инвентарем в целях обеспечения производства; права пользования для обеспечения лесного производства и других функций леса; права бесплатного пользования прудами; права постоянного пользования

недвижимостью, принадлежащей государству; права хозяйственной деятельности с недвижимостью, принадлежащей государству.

Чешский и словацкий законодатель оказался, таким образом, перед необходимостью возрождения частной собственности крестьян на землю, которая, несмотря на формальное признание законодательством 1948 — 1990 гг., в действительности имела символическое значение. По ранее действовавшему законодательству кооперированные крестьяне, передавшие свои земельные паи сельскохозяйственным кооперативам, были лишены экономической и юридической возможности распоряжаться земельным участком как объектом частной собственности и объектом хозяйствования.

На начальных стадиях внутренней приватизации земли наиболее важные и срочные вопросы, требующие юридического решения, связаны с оформлением прекращения договора аренды между прежним пользователем и собственником в случаях, когда между ними не возникла иная договоренность по вопросу о прекращении действия некоторых прав пользования.

За членами сельскохозяйственных кооперативов, ставших реальными собственниками земельных участков, закрепляется право требовать расторжения договора аренды не позднее 1 октября 1991 г. Закон "О земле" (ст. 2 § 22) допускает и иные сроки для расторжения договора аренды (не позднее одного года), если не будет достигнута иная договоренность. Аналогично обстоит дело, когда земельный участок недоступен для собственника. Это означает, что договор аренды земельного участка должен быть расторгнут в течение года, если нет иной договоренности сторон.

При восстановлении права частной собственности крестьян на землю применяются следующие правила. Договор аренды с лицами, которым должны быть возвращены здания и сооружения, находящиеся на земельном участке, не может быть расторгнут до тех пор, пока не удовлетворены требования бывших собственников о выдаче им недвижимости или выплате компенсации.

Для того чтобы правильно определить порядок прекращения действия права пользования земельным участком, необходимо установить срок расторжения договора аренды. Таким моментом для случаев, когда на земельном участке находятся садовые или дачные участки, является день, когда должно быть прекращено право временного пользования земельным участком. Бывший собственник и пользователь (наниматель) вправе в указанных случаях установить по соглашению между собой иной порядок прекращения действия права пользования земельным участком. При наличии такого соглашения наниматель имеет право на продление срока аренды до 10 лет. На срок аренды наниматель имеет преимущественное право приобретения земельного участка. Существенное условие такого договора — размер арендной платы и цена покупки устанавливаются в зависимости от бонификационной стоимости земли и уровня окультуренности земельного участка на период возникновения права пользования.

Вплотную к идее трансформации земельного строя, основанного прежде на постулатах национализации земли, огосударствлении сельскохозяйственного кооперативного сектора, подошло аграрное законодательство Болгарии первой половины 90-х гг. Его главная стратегия состоит в том, чтобы обеспечить свободный выход кооперированных крестьян из коллективных и государственных хозяйств, возвратить землю ее прежним собственникам или их наследникам.

Хотя в Болгарии полная национализация земли не проводилась, фактически в этой стране уже в первые послевоенные годы было осуществлено обобществление земли как объекта хозяйствования в пределах кооперативного хозяйства. Закон 1946 г. "О трудовой земельной собственности"1 предусматривал значительное расширение и увеличение государственной земельной собственности, формирование значительного государственного земельного фонда. В его состав в первые послевоенные годы были включены лишь земли лесного и водного фондов, а также сельскохозяйственные угодья. Впоследствии в состав этого фонда были включены также все государственные полевые угодья за чертой населенных пунктов и иные государственные сельскохозяйственные угодья.

Земли государственного земельного фонда аграрным законодательством Болгарии периода коллективизации сельского хозяйства подразделялись на три категории: 1) подлежащие распределению между ТКЗХ (трудовыми кооперативными земледельческими хозяйствами) на основе титула бессрочного безвозмездного пользования; 2) подлежащие закреплению за государственными сельскохозяйственными предприятиями и организациями на основе титула бессрочного безвозмездного пользования; 3) выделенные ранее крестьянам-единоличникам, имевшим право на бесплатный земельный надел.

Субъектом права собственности земель государственного земельного фонда, предоставленных в пользование ТКЗХ и государственным сельскохозяйственным предприятиям и организациям, оставалось государство. Иной правовой режим устанавливался для земель крестьян-единоличников, обобществленных при создании ТКЗХ. Так, Закон 1945 г. "О трудовых кооперативных земледельческих хозяйствах"2 "предусматривал сохранение за крестьянами при объединении их в кооперативы права собственности на землю, внесенную для кооперативного ведения хозяйства (абз. 1 ст. 15). То же правило о закреплении права собственности членов кооператива на землю, внесенную для общего пользования в ТКЗХ, содержалось в постановлении Совета Министров HP Болгарии от 26 августа 1954 г. "О землеустройстве, группировке земель и укрупнении ТКЗХ, ГЗХ и МТС и других общественных хозяйств"3. В этом состояло принципиальное отличие правового режима земель некооперированных и кооперированных болгарских крестьян в первые послевоенные годы и в период коллективизации сельского хозяйства, которое впоследствии утратило юридическое значение в связи с введением ограничений права членов ТКЗХ совершать сделки по отчуждению земли.

Так, Примерный устав ТКЗХ 1967 г. закреплял за членами кооператива возможность передавать право собственности на внесенную ими в общее пользование землю только кооперативу, членами которого они являются (абз. 3 ст. 10). Устанавливая ограничения в праве распоряжения земельным участком, принадлежащим члену кооператива на праве собственности, законодательство 60-х гг. предусматривало также право члена кооператива на отказ от земельной собственности в пользу государства. В результате справедливые идеи о сохранении за кооперированными крестьянами права частной собственности на землю утратили реальное значение при первых попытках болгарского законодателя провести частичную национализацию земли, расширить государственный земельный фонд за счет фактического обобществления земли кооперированных крестьян, установить ограничения правомочий членов ТКЗХ по распоряжению землей.

Начиная с принятия Великим Народным Собранием 3 апреля 1990 г. новой редакции Конституции Болгарии начался пересмотр аграрного законодательства 70-х гг., закрепившего огосударствление кооперативного сектора в сельском хозяйстве, а затем и ликвидацию ТКЗХ, которые первоначально возникли как кооперативные хозяйства частных собственников земли. Конституция 1990 г. была первым шагом в создании правового регулирования отношений земельной собственности, совместимого с рыночной аграрной экономикой. Она отошла от традиционного обособления различных форм собственности, закрепила многообразие форм собственности: государственную, общинную, кооперативную, собственность общественных организаций и других юридических лиц, частную и личную собственность граждан, установила равную правовую защиту для всех форм земельной собственности.

Принципиально изменились конституционные положения о государственной собственности, которая традиционно рассматривалась как общенародная, высшая форма социалистической собственности. Существенно изменились и традиционные представления, согласно которым государство является единым и единственным субъектом права государственной собственности на землю. Другая существенная сторона изменения конституционного регулирования отношений государственной собственности связана с ограничением круга объектов государственной собственности. Ее исключительными объектами являются только богатства недр, естественные источники энергии, ядерная энергия, железнодорожный транспорт, почта, телеграф, телефон, радио и телевидение, а также леса, воды, дороги — только такие, которые имеют национальное значение.

Среди изменений, внесенных в главу Конституции об общественно-экономическом устройстве Болгарии, следует указать прежде всего на конституционные нормы, которые восстанавливают институт частной собственности на землю в качестве предпосылки формирования рыночной аграрной экономики Болгарии. В Конституцию включены, в частности, положения о том, что для ведения гражданами сельскохозяйственной деятельности и удовлетворения их материальных и культурных потребностей государство и общинные народные советы могут уступать гражданам право застройки или собственности на земли или имущество и обеспечивать предоставление кредитов.

Оценивая новую редакцию Конституции Болгарии в качестве важнейшего источника аграрного права, надо прежде всего отметить его последовательную направленность на формирование рыночной аграрной экономики, поощрение деловой инициативы, здоровой конкуренции. А это означает отказ от ряда традиционных представлений, согласно которым право земельной собственности абсолютно, а власть собственника на принадлежащий ему земельный участок безгранична. Объективно необходимо потому новое понимание права собственности вообще, в том числе и права земельной собственности, связанного соображениями функции, служением общественному интересу. На основе нового подхода к определению понятия собственности болгарский законодатель формулирует конституционное правило о том, что право собственности не может осуществляться в ущерб общественному интересу. Чрезвычайно важны также в связи с этим конституционные нормы, которые направлены на то, чтобы не допустить монополизации хозяйственной деятельности, нелояльной конкуренции, нарушений прав потребителей.

После принятия новой редакции Конституции в апреле 1990 г. в Болгарии отчетливо проявилась тенденция к коренным преобразованиям земельных отношений и изменению социально-экономической структуры сельского хозяйства, связанная с возрождением кооперативной собственности и формированием частнопредпринимательского сектора на основе современного рыночно ориентированного правового механизма, обеспечивающего правовую защиту кооперативных и крестьянских хозяйств от вмешательства государственных органов в их хозяйственную деятельность. Отражением этой тенденции явился Закон "О собственности и пользовании сельскохозяйственными землями" (далее — Закон "О земле"), принятый Великим Народным Собранием Болгарии 22 мая 1991 г.

Основные положения указанного Закона, связанные с проведением земельной реформы, сводятся к следующему. Прежде всего субъектами права собственности на землю признаются граждане, юридические лица и государство. Что касается собственности общественных организаций на землю, то она не предусмотрена Законом "О земле". Более того, в Законе прямо указано, что политические партии и общественные организации не могут быть субъектами права собственности на землю.

Собственность других государств, иностранных юридических лиц и юридических лиц с иностранным участием на сельскохозяйственные земли не допускается. Именно поэтому в Законе "О земле" и не предусмотрены случаи возникновения собственности других государств и иностранных юридических лиц на сельскохозяйственные земли. Что касается собственности иностранных граждан и болгарских граждан, постоянно проживающих за границей, на землю, то она может возникнуть только в случаях, прямо предусмотренных Законом. К таким случаям относится, например, наследование земельного участка по закону. В законе "О земле" содержится специальная норма, обязывающая болгарского гражданина, постоянно проживающего за границей, которому причитается земля по наследству, передать ее в течение трех лет отдельным лицам, общине или государству.

Законом полностью восстанавливается право собственности на землю всех бывших ее владельцев и их наследников. Частная собственность на землю признается священной и неприкосновенной. Содержание права частной собственности на землю, как и любого другого вида собственности, составляет правомочия по владению, пользованию и распоряжению. Граждане, которым принадлежит земельный участок на праве частной собственности, вправе распоряжаться им по своему усмотрению, обрабатывать частным путем или в кооперации с иными лицами, сдавать в аренду или внаем, осуществлять сделки по купле-продаже земли.

К общим обязанностям, устанавливаемым Законом "О земле" для граждан-собственников, относятся обязанности использовать сельскохозяйственные земли только по целевому назначению, сохранять их плодородие, соблюдать установленные правила охраны природы, пользования лесами, водными источниками, общераспространенными полезными ископаемыми.

Целевое использование собственником земельного участка обеспечивается повышенными ставками земельного налога, которые устанавливаются для собственников, не использующих по назначению земельный участок в течение трех лет. При применении подобных исключительных мер к виновным лицам с них взыскивается налог, равный стоимости среднего урожая с единицы площади соответствующего района или соответствующей категории земли.

В силу традиций Болгарская социалистическая партия при подготовке и обсуждении проекта Закона "О земле" стояла на той точке зрения, что земля должна принадлежать на праве собственности тем лицам, кто желает ее обрабатывать и эффективно использовать. Современный законодатель принял новую концепцию земельной реформы, заложенную в Программе Болгарского земледельческого народного союза. В этой Программе центральное место занимает идея возврата земли ее прежним собственникам или их наследникам, свободы выхода кооперированных крестьян из коллективных хозяйств. С этим связано восстановление прав собственников земли, внесенной в ТКЗХ и ГЗХ, а также на землю, незаконно изъятую после принятия Закона "О трудовой земельной собственности" 1946 г. С введением в действие Закона "О земле" 1991 г. в качестве основания восстановления прав прежних собственников могут быть признаны также требования лиц, которые передали добровольно на безвозмездных началах землю в ТКЗХ или государству.

При восстановлении права собственности принимается во внимание количество и качество принадлежавшей прежде собственнику земли. В тех районах страны, где обрабатываемой земли стало меньше в результате промышленного строительства и других видов деятельности, вводится соответствующий коэффициент редукции. По желанию собственника, отказавшегося получить земельный участок, государство выплачивает ему денежную компенсацию в порядке, устанавливаемом Правительством Болгарии.

Перераспределение земли и реализация радикальной земельной реформы регулируется Законом "О земле", иными специальными нормативно-правовыми актами, построенными всецело на принципе приоритета доступа к земле лицами, связанными с сельскохозяйственной деятельностью. Эта проблема возникает также при наделении землей малоземельных и безземельных крестьян. Здесь действуют правила, которыми закреплено преимущественное право на получение земли лицами, занимающимися сельскохозяйственной деятельностью в данной местности; лицами, постоянно живущими в ней, но передающими землю в поземельный фонд в другом населенном пункте; сельскохозяйственными специалистами, а также молодыми семьями, принявшими обязательство заниматься сельскохозяйственной деятельностью; лицами, чьи земли отчуждены для государственных и общественных нужд.

Вслед за новой редакцией Конституции (1990) Закон "О земле" 1991 г. закрепляет собственность государства, общин, кооперативов, других юридических лиц. Современное болгарское аграрное право сохраняет понятие "государственный земельный фонд", из которого наделяются землей прежние собственники и их наследники, а также лица, передавшие ранее добровольно землю государству. Мы здесь имеем дело со своеобразным земельным правопорядком, становление которого связано со значительным сокращением и уменьшением государственной земельной собственности в процессе приватизации земли.

Современное болгарское государство, в принципе приверженное идее приватизации и разгосударствления, приняло приватизационные программы по сельскому хозяйству, которые предусматривают участие в приватизации земли прежних собственников и их наследников, а также малоземельных и безземельных граждан, желающих получить землю. Практическая реализация программы приватизации земли осуществляется на основе постановления Совета Министров Болгарии от 25 апреля 1991 г., которым утверждены Правила применения Закона "О земле". В них содержатся нормы преимущественно процессуального характера, в которых закрепляется детальная процедура разбирательства земельным ведомством требования бывших собственников о восстановлении их прав на земельные участки. Каждый собственник обязан в срок до одного года, а в исключительных случаях до двух лет, доказать свое право на владение землей, представить соответствующие правоустановительные документы о площади земельного участка местным земельным комиссиям и получить нотариальный акт, удостоверяющий право собственности на земельный участок.

Аграрное законодательство Венгрии, как и других стран Восточной Европы, исходит из требования максимальной приватизации сельскохозяйственных земель, признания частного землевладения в качестве приоритетного направления земельной реформы. По данным профессора Будапештского университета Марты Шувегеш, в 1945 г. в Венгрии более 60% всех земель принадлежали крестьянам на праве частной собственности. До конца 80-х гг. более 60% всех земель принадлежали сельскохозяйственным кооперативам на праве кооперативной собственности1.

Закон 1991 г. "Об урегулировании отношений земельной собственности" рассматривает приватизацию в качестве важнейшего условия повышения эффективности использования земельных ресурсов. В 1991 г. в частном владении находилось уже 1,3 млн. га, т.е. почти 1 /5 сельскохозяйственных угодий. По прогнозам Э. Селлеши, A. Map, Ф. Ньюйто, М. Чарлне, И. Лейметер, Ш. Тасси, в результате приватизации в течение нескольких лет 70 — 80% сельскохозяйственных угодий и 35 — 40% лесов перейдут в частную собственность2.

Общим принципом современного аграрного законодательства Венгрии является признание за членами сельскохозяйственных кооперативов реальных прав и свобод, включая определение их конкретного долевого участия в общих фондах и совместном производстве, а также обеспечение возможности выхода из кооператива и ведения индивидуальной хозяйственной деятельности на предоставленном земельном участке и соответствующей доли имущества3. При этом на сельскохозяйственные производственные кооперативы возложена обязанность определить конкретный размер пая каждого члена кооператива в общей стоимости имущества, а также земельного надела в зависимости от количества проработанных в сельскохозяйственном кооперативе лет, характера выполняемой деятельности и др.

Одновременно Закон 1991 г. "Об урегулировании отношений земельной собственности" на основе принципов реприватизации предусматривает выплату компенсации бывшим собственникам, земли которых были национализированы и переданы в собственность сельскохозяйственных кооперативов в ходе аграрной реформы 1945 — 1947 гг. и коллективизации сельского хозяйства. Компенсация выплачивается в виде государственных облигаций и акций, которые могут быть использованы для покупки в собственность новых земельных участков и иной сельскохозяйственной недвижимости.

В рамках первой юридической модели реформирования сельского хозяйства осуществляются организационно-правовые преобразования земельных отношений в Восточных землях Германии, правовую основу которых составляет Закон ФРГ от "Об адаптации сельского хозяйства

(бывшей ГДР к рыночным условиям)", вступивший в силу 20 июля 1990 г. Данный Закон, принятый еще Народной палатой ГДР, охватывает многие, но не все важные вопросы, связанные с формированием новых организационных структур частного предпринимательства в сельском хозяйстве, поэтому 6 июля 1991 г. был принят новый Закон ФРГ "Об изменении Закона "Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР к рыночным условиям)"1. Юридическое значение данного Закона выходит за пределы собственно правового регулирования реформирования структуры сельского хозяйства и перераспределения земли в Восточных землях Германии. Он оказал существенное влияние на решение многих важнейших вопросов, связанных с установлением компромисса между выбывающими членами сельскохозяйственных производственных кооперативов (СХПК), изъявившими желание создать собственное сельскохозяйственное предприятие, и трудовым коллективом реорганизуемого СХПК. Достаточно подробное регулирование в указанном Законе получили и такие важнейшие вопросы, как введение ответственности членов правления в имущественных спорах; преобразование СХПК и кооперативных организаций на основе смены организационных структур предпринимательства в сельском хозяйстве; четкое регулирование имущественных претензий членов кооператива, выбывающих из СХПК; формирование новой системы землеустройства и переустройство земель; закрепление за членами СХПК — владельцами земельных участков вещных прав, в том числе и права собственности на земли лесов и находящихся на них лесных массивов, бывших ранее в собственности СХПК; предоставление права контроля федеральным землям по проверке деятельности сельскохозяйственных производственных кооперативов.

Для большинства зафиксированных в Законе ФРГ от 6 июля 1991 г. положений характерна более или менее тесная связь с правовыми нормами Германского гражданского уложения (ГГУ) от 18 августа 1896 г. и Германского торгового уложения (ГГУ) от 10 мая 1897 г., устанавливающими основные формы организаций при выступлении их в качестве участников имущественного оборота. Во многих случаях Закон ФРГ от 6 июля 1991 г., разрешая вопросы о реформировании структуры сельского хозяйства и перераспределении земли СХПК и государственных хозяйств, содержит отсылку к специальным актам гражданского законодательства, регулирующим деятельность объединений частного права: акционерных обществ, коммандитных акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, кооперативов с ограниченной ответственностью, коопераций, правоспособных обществ2. Нередко в данном Законе содержатся также отсылки к актам земельного законодательства, устанавливающим правовой режим сельскохозяйственных и лесных земель.

Возвращаясь к вопросу о перераспределении земли в Восточных землях Германии, нужно особо обратить внимание на то, что самой радикальной перестройке в ходе аграрной реформ подвергнут институт права собственности на землю. В ГДР, как известно, земля формально оставалась в частной собственности крестьян и передавалась СХПК на основе института права кооперативного землепользования.

Переход к рыночной системе сельского хозяйства потребовал возвратить кооперированным крестьянам утраченное им право частной собственности на землю. Наряду с земельной реституцией законодательно был закреплен комплекс мер, обеспечивающих постепенное перераспределение остальных земель СХПК и земель государственных хозяйств, которые остаются временно в собственности государства как база для развития семеноводства, селекции и племенного дела и др. (§ 1 и 2 Закона ФРГ "Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР к рыночным условиям)").

Нормы § 45 раздела 6 Закона ФРГ "Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР к рыночным условиям)" закрепляют за членами СХПК право на возврат земельных участков и усадеб при выходе из СХПК. Право требовать возврата земельных участков и усадеб имеют лишь лица, состоящие членами СХПК, в связи с прекращением членства в СХПК. В данном случае речь идет о выделе земельной доли в натуре, связанным с непосредственным владением выходящим из СХПК членом своими ранее внесенными земельными участками и усадьбой.

При невозможности возвратить земельный участок в натуре выходящему члену СХПК предоставляется право требовать обмена земельных участков. Обмен земельных участков производится с таким расчетом, чтобы новые сельскохозяйственные угодья, предоставленные вместо ранее внесенных, были расположены на приемлемом с экономической точки зрения расстоянии от усадьбы, недалеко друг от друга и от хозяйственных дорог. При этом учитывается также вид, размер, бонитет земельного участка, внесенного ранее при вступлении в СХПК.

Закон ФРГ "Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР к рыночным условиям)" закрепляет за членами СХПК, которые желают создать или уже создали собственное сельскохозяйственное предприятие в районе деятельности СХПК, преимущественное право на аренду или покупку земельного участка, принадлежащего СХПК (§ 48). Это право обусловлено требованием продажи или сдачи в аренду СХПК земельного участка, находящего в его собственности, для дальнейшего сельскохозяйственного использования.

На иных принципах осуществляется реформирование сельского хозяйства и организационно-правовые преобразования земельных отношений в Китае, правовую основу которых составляет Закон КНР "Об управлении землей", принятый на XVI заседании ПК ВСНП VI созыва 25 июня 1986 г. Современная земельная реформа в Китае подготовлена теми преобразованиями аграрных отношений, которые получили широкое распространение в 1979 — 1984 гг. в связи с внедрением семейного подряда, семейной формы организации производственной деятельности крестьян. В ходе этой реформы, приблизившей Китай к решению продовольственной проблемы1, акцент делался на правовой механизм, обеспечивающий переход от собственности коммун к собственности бригад, от них — к собственности малых бригад, которые рассматривались в 80-х гг. в качестве основной хозрасчетной единицы.

Как отмечают китайские ученые, первый этап реформы 1979 — 1984 гг. был потому так "успешен, что использовал исторически сложившуюся традиционную структуру в деревне. Ликвидация того, что сдерживало активность семейных хозяйств, высвободила огромные силы. Но с переходом к крупному товарному производству все усложняется. Необходима организационная форма, которая соответствовала бы новому хозяйственному механизму. В городе она есть — это предприятия. А в деревне еще не сложилась. Народные коммуны с их всеохватывающим обобществлением, пришедшие на смену кооперативам, лишь наложили административные отношения на связи, строившиеся на родстве. Создание же предприятий невозможно в рамках полунатурального хозяйства"2.

Один из наиболее спорных и болезненных для Китая вопросов — может ли семейная форма организации труда соответствовать новым задачам реформы и не исчерпало ли себя крестьянское подворье? Некоторые считают, что семейная форма в состоянии обеспечить три необходимых механизма — накопление, соединение факторов производства и самоорганизации. Государство же может регулировать семейное хозяйство макроэкономическими рычагами — через рыночный механизм.

Опыт Китая свидетельствует, однако, о необоснованности противопоставления семейного и коллективного подряда в сельском хозяйстве. Перераспределение земли и любая форма подрядной ответственности работают лишь тогда, когда для новых организационных структур аграрного предпринимательства созданы необходимые условия. К их числу относятся: гарантированные государством поставки селу по твердым ценам удобрений, топлива, запасных частей; развитая материально-техническая база промышленности, транспорта и хранения сельскохозяйственной продукции; наличие рынков сбыта сырья, рабочей силы; разнообразные институты финансовой инфраструктуры рынка (страховые, кредитные); механизмы и процедуры капитализации долгов; система институтов, осуществляющих контроль за сбалансированным развитием отдельных регионов, уровнем благосостояния сельского населения.

Проводя политику перехода от коммун к дворовому семейному подряду, государство при этом не должно упускать из виду финансовые ориентиры деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. На последнем моменте необходимо остановиться особо, поскольку

государственные органы традиционно изымают у сельскохозяйственных предприятий прибавочный продукт за счет поддержания низких закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и высоких цен на промышленные средства производства. Эта тенденция продолжается в условиях либерализации цен на промышленные средства производства, жесткого контроля за ценами на продукцию сельского хозяйства, следствием чего является нарушение эквивалентности обмена и резкое снижение реальных доходов сельских товаропроизводителей. В связи с этим возникает вопрос о возможности и целесообразности использования государством регулирующих функций, обеспечивающих гарантированный уровень доходов сельских товаропроизводителей, решение социально-экономических проблем в депрессивных бедных районах с высоким уровнем безработицы.

Несмотря на провозглашенный в начале аграрной реформы тезис о преимуществах семейного подряда, Правительство Китая в середине 80-х гг. не колеблясь отошло от него и выступило за многообразие организационных форм подрядной ответственности, сохранение модернизированного крупного производства, укрупнение землепользования, расширение найма дополнительной рабочей силы, сдачу земельных наделов крестьянскими дворами в субаренду другим сельским жителям. Эти и другие новые и сложные юридические проблемы нашли свое, хотя частичное и непоследовательное, разрешение в Законе КНР "Об управлении землей" от 25 июня 1986 г., Временных правилах КНР "О налогообложении на пахотную землю" от 1 апреля 1987 г., Временных положениях "Об управлении финансовыми средствами сельских кредитных кооперативов" от 20 августа 1987 г., заложивших основу для углубления земельной и аграрной реформ, взаимосвязанных с реформой в городе, перестройкой деятельности структур, связывающих сельское хозяйство с другими отраслями АПК (организация снабжения и закупок, механизация работ, ирригация, переработка сельскохозяйственной продукции, кредитное обеспечение сельского хозяйства).

Основными направлениями земельной и аграрной реформы Китая являются:

преобразование системы землепользования, связанное с передачей земли в государственную собственность, перераспределением земли между крестьянами, сохранением коллективной собственности на землю, постепенным совершенствованием подрядной системы;

структурная перестройка сельского хозяйства, развивающегося на основе многообразия форм собственности и хозяйствования на селе при сохранении господствующего положения семейных, подворных форм хозяйствования;

радикальные изменения системы кредитно-банковских учреждений (Сельскохозяйственного банка и кредитных сельскохозяйственных кооперативов), обслуживающих кредитование производственных кооперативов, сельских коллективных хозяйственных организаций, крестьянских дворов, функционирующих на основе коллективного и индивидуального подряда, и других коммерческих организаций в сельской местности.

Закон "Об управлении землей" исходит из признания земельной собственности в качестве основного самостоятельного производственного отношения в системе социалистических земельных отношений. Экономическая основа социалистического общенародного государства на современном этапе земельной реформы в соответствии с нуждами социалистической модернизации закреплена в разделе 2 "Право собственности на землю и право землепользования" Закона "Об управлении землей".

Основу земельных отношений составляет социалистическая собственность в форме государственной и коллективной собственности (ст. 6 — 8 Закона "Об управлении землей"). В качестве объекта государственной собственности законодатель признает лишь землю городов. Что касается земель в селах и пригородах, то она относится к коллективной собственности, исключая участки, находящиеся в государственной собственности.

Государственная собственность на землю рассматривается китайским законодателем в качестве синонима общенародной собственности. Общенародный характер государственной собственности на землю выражается в том, что единым и единственным субъектом государственной социалистической собственности признается государство, которое использует землю в интересах всего народа. Поскольку закон не признает многосубъектности общенародной (государственной) собственности, отдельные государственные органы — народные правительства, органы земельного управления всех уровней лишь управляют использованием и охраной земель, в т.ч. и тех, которые являются объектом государственной собственности.

В Закон "Об управлении землей" включена общая норма не только о видах коллективной собственности на землю, но и о праве землепользования (ст. 7, 8). Земля может принадлежать на праве коллективной собственности деревенским сельскохозяйственным производственным кооперативам, другим сельским коллективным хозяйственным организациям или комитетам сельского населения (низовым органам сельского управления). В ст. 8 Закона "Об управлении землей" предусмотрены также случаи возникновения коллективной собственности волостей (поселков) на земли, относящиеся к собственности коллективных хозяйственных организаций волостей (поселков). Особую разновидность коллективной собственности крестьян составляет общая собственность на земельные участки двух или более хозяйственных организаций данного села, которая характеризуется множественностью субъектов права собственности на землю.

Таким образом, в обширных сельских районах главной формой общественной собственности на используемую крестьянами землю является коллективная собственность крестьян. Закон "Об управлении землей" (ст. 12) предусматривает передачу земли, находящейся в коллективной собственности, а также собственности государства, в пользование организаций общенародной и коллективной собственности, коллективов, отдельных лиц. Как субъекты права землепользования, они ведут подрядное хозяйство, занимаются лесоводством, животноводством,

рыбным промыслом. Объем прав и обязанностей коллективов и отдельных лиц по землепользованию и зависит от целевого назначения земельного участка, определенного договором подряда. Подавляющая часть обрабатываемой земли передана на условиях подряда отдельным крестьянским дворам (семьям) сроком на 15 лет. В горных районах и районах проживания национальных меньшинств срок договора подряда может быть увеличен до 50 лет.

Таково основное содержание современного аграрного законодательства Китая, в котором наряду с традиционными коллективными сельскохозяйственными предприятиями, функционирующими на основе коллективной земельной собственности, восстановлено многообразие форм индивидуальной предпринимательской деятельности, функционирующих на основе семейного подряда.

Этот альтернативный вариант, противостоящий организационным структурам частного предпринимательства крестьян и открывающий постепенный, длительный путь вхождения сельского хозяйства в рыночную экономику, используется в определенной мере в проекте ЗК РФ, подготовленном Комитетом по аграрным вопросам и переданном в марте 1995 г. на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Так, согласно п. 5 ст. 93 проекта ЗК РФ, земельные участки и земельные доли, переданные гражданами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества, товарищества в качестве пая в производственный кооператив, признаются собственностью хозяйственных обществ, товариществ, производственных кооперативов. Нельзя при этом не отметить дискриминационный характер этих законоположений, воспроизводящих соответствующие нормы Примерного устава сельскохозяйственного производственного кооператива Китая 1955 и 1956 гг., удаливших из права институт частной собственности на землю крестьян и запретивших наделение выбывших членов кооперативов земельными участками за счет земель сельскохозяйственных кооперативов.

В китайской правовой доктрине, прежде всего в учебниках по гражданскому и аграрному праву, последовательно отстаивается взгляд на социальную природу коллективной земельной собственности как однотипной с государственной собственностью, юридическим выражением которой признается земельное законодательство, относящееся в равной мере как к государственному, так и к коллективному хозяйствованию на селе. При этом ни на политическом уровне, ни в научных дискуссиях не обсуждается вопрос о возможности признания коллективной земельной собственности в качестве разновидности частной собственности. Соответственно этому решается вопрос о том, кому именно принадлежит коллективная земельная собственность: членам коллективной организации или коллективному сельскохозяйственному предприятию? По ст. 8 Закона "Об управлении землей" собственниками земли, используемой для сельскохозяйственных целей, являются соответствующие коллективные хозяйственные организации: деревенские сельскохозяйственные производственные кооперативы, другие сельские коллективные хозяйственные организации. Вместе с тем на местах такие коллективные хозяйственные организации могут быть не организованы. В таких случаях в качестве собственника выступает низовой орган местного самоуправления — Комитет сельского населения, который выполняет функции управления в отношении земли, находящейся в коллективной собственности.

Для определения юридической природы коллективной собственности на землю и решения связанного с ней вопроса о правах, которые закреплены за носителем права коллективной собственности, важна процедура уточнения прав на землю, регистрации и выдачи соответствующими органами свидетельств, удостоверяющих право собственности на землю. Задача эта решается на основе норм ст. 9 Закона "Об управлении землей", который возлагает обязанность по юридическому оформлению документов, удостоверяющих права на земельный участок, на народные правительства уездного уровня.

До принятия закона "Об управлении землей" субъектом права собственности на землю признавались так называемые большие производственные бригады, состоящие из малых производственных бригад. В ходе реформы большие производственные бригады были ликвидированы и на их основе были созданы различные товарищества, которые объединились в различные кооперативы. Получила широкое распространение и такая форма хозяйствования как двухъярусное хозяйствование, когда коллективное хозяйство (один ярус) обеспечивает на договорных началах каждый подрядный двор (второй ярус) различными видами платных производственных и снабженческих услуг. Однако перемены, происшедшие в аграрной структуре в связи с реализацией земельной реформы, не нашли отражения ни в Законе "Об управлении землей", ни в иных специальных земельно-правовых актах.

Закон не признает, таким образом, ни товарищества, которые объединились в кооперативы, ни так называемые двухъярусные хозяйства субъектами права собственности, хотя земли, используемые для сельскохозяйственной деятельности, закрепляются за ними. В решении этой проблемы китайские экономисты и юристы предлагают исходить из необходимости установления такого правового режима сельскохозяйственных земель, который позволил бы, с одной стороны, обеспечить устойчивость землепользования членов производственных бригад, реформируемых в товарищества и кооперативы, с другой стороны, проявлять осмотрительность при перераспределении земли, не допуская при этом всплеска "поветрия коммунизации, создания пресловутых сельских "народных коммун".

Объявив о передаче земли, находящейся в государственной и коллективной собственности, в пользование организации и отдельных лиц, ведущих подрядное хозяйство, Закон "Об управлении землей" (ст. 12) закрепил систему передачи прав пользования землей. В аграрной политике Китая идет борьба между двумя тенденциями: устойчивостью права землепользования субъектов подряда, неизменностью границ землепользования, с одной стороны, и уравнительным, подушным

распределением земли, которое выполняет лишь одну задачу — количественного поравнения земель без учета рационального их устройства.

Наиболее распространенной формой распределения сельскохозяйственных земель является перенарезка земельных участков между крестьянскими дворами с учетом естественного изменения численности населения, структуры занятости, места жительства членов семьи. Реже встречается перераспределение земли при добровольном отказе субъектов подряда от взятых ими участков с последующей явной или скрытой самовольной передачей подряда другим лицам.

В соответствии с принятой в настоящее время в Китае стратегией реализации земельной реформы предполагается упорядочение системы передачи земельных участков в подряд. Китайский законодатель стремится к тому, чтобы по возможности уравнять количественно землепользование крестьянских хозяйств, предоставить им более широкие земельные права, хозяйственную автономию, позволяющую свободно распоряжаться своими правами при обработке земли, хозяйственном освоении новых земельных участков.

Для того чтобы не допускать конфликтных ситуаций в процессе распределения земли, предусматривается, что в случае, когда внутри сельскохозяйственного кооператива общее мнение его членов сходится на равенстве земельных участков, земельное поравнение должно предотвращать субъективизм в переделе земли по подрядным контрактам, снижать частоту перенарезки, сокращать ее масштаб, строго следовать условиям контрактов, гарантировать субъектам подряда право хозяйствования и право продолжения подряда. Иной механизм распределения земли установлен в случае, когда общее мнение членов сельскохозяйственного кооператива склоняется в пользу изменения прежних форм подряда. Здесь на основе всесторонней оценки положительных и отрицательных сторон прежней и новой форм подряда члены сельскохозяйственного кооператива отдают предпочтение таким методам распределения земли, которые позволяют снизить неизбежную "плату" за переход к другим формам подряда.

Формирование новой социально-экономической структуры на селе, основу которой составляет система семейного подряда, сочетающая в себе индивидуальное и коллективное хозяйство, со всей остротой поставило вопрос о правовом обеспечении рационального использования земли как объекта хозяйствования. Правовое решение данной проблемы дано в нормах Закона "Об управлении землей", закрепляющих права и обязанности организаций общенародной и коллективной собственности, отдельных лиц как субъектов права земельной собственности и землепользователей; устанавливающих компетенцию органов государственной власти и управления по распоряжению землей, регулированию и управлению землепользованием; определяющих порядок реквизиции земель, находящихся в коллективной собственности, для использования в несельскохозяйственных целях, в том числе для промышленного, культурного, оборонного строительства; регулирующих порядок возмещения собственникам и землепользователям убытков и потерь, связанных с реквизицией сельскохозяйственных земель; регламентирующих использование земли для строительства жилья, производственных, общественных сооружений, коммунальных предприятий в волостях (поселках, селах); устанавливающих меры ответственности за нарушения земельного законодательства.

Сравнительный анализ земельного законодательства показывает, что правовые средства, обеспечивающие рациональное использование и охрану земли как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства, в Китае и странах Восточной Европы различны. Принципиально различны также подходы законодателя восточноевропейских стран и Китая к решению указанной проблемы. Законодатель восточноевропейских стран пошел по пути отмены монополии государственной собственности на землю, укрепления частного землевладения, постепенного формирования земельного рынка, развития предприимчивости и предпринимательства, рыночных связей сельского хозяйства. Китайский законодатель отказался от приватизации земли в любой форме, выдвигая на первый план сохранение коллективной собственности на землю как основу для всестороннего, рационального и эффективного использования земельных ресурсов в рамках развивающихся рыночных аграрных отношений.

Различия в подходах к решению проблемы укрепления системы землепользования крестьян нисколько не умаляет ценности приобретенного Китаем опыта в правовом обеспечении сохранности и рационального использования земли, имеющего позитивное значение для реформирования российского сельского хозяйства.

Одним из начальных и важных принципов рационального использования и охраны земель является государственное управление землей, которое включает в себя деятельность государства, связанную с учетом и регистрацией земель, планированием использования земель, распределением земли, находящейся в коллективной собственности и собственности государства, в соответствии с целями, определенными перспективными планами использования земель, осуществлением государственного контроля за использованием земель.

Рассматривая систему государственного управления в качестве важнейшего фактора рационального использования земли, китайский законодатель зафиксировал в последнее время ряд важных нормативных положений, относящихся к системе регистрации, учета, планирования использования земель. В соответствии с требованиями ст. 15 Закона "Об управлении землей" на народные правительства всех уровней возлагается обязанность разработать перспективные планы использования земель. Законом также определена процедура разработки комплексного перспективного плана использования земель местного народного правительства, который реализуется после утверждения его вышестоящим Народным правительством.

Закон устанавливает еще несколько норм, имеющих существенное значение для реализации компетенции народных правительств в области государственного управления землями. В статье 16 предусматривается, в частности, что планы развития городов и комплексные перспективные планы использования земель подлежат согласованию с Народным правительством вышестоящего уровня. Реализуя полномочия по государственному управлению использования земель в резервационных зонах рек и озер, соответствующие государственные органы должны согласовывать свою деятельность с общими планами по освоению и использованию рек и озер.

Существенными являются полномочия правительственных органов в вопросах организации управления земель, находящихся в государственной собственности и относящихся к горным и земельным пустошам, отмелям. В ст. 17 Закона "Об управлении землей" определен круг органов, правомочных разрешать предоставление указанных земель для сельскохозяйственного, животноводческого и рыбоводческого производства. К таким органам, правомочным предоставлять в пользование указанные территории, отнесены народные правительства уезда и выше.

В рамках третьей юридической модели реформирования сельского хозяйства осуществляются правовые перемены в отношениях земельной собственности в латиноамериканских странах, в том числе в Мексике, основу которых составляет ст. 27 Конституции Мексики, регулирующей вопросы землепользования и землевладения, и Аграрный закон 1992 г. Применительно к законодательству о земельной и аграрной реформе Мексики можно констатировать, что начало этих реформ положила Мексиканская революция 1910г., в основе которой лежала борьба крестьян за землю.

Политика государства того времени привела к чрезмерной концентрации земли в руках незначительной части латифундистов и церкви, почти полному обезземеливанию крестьян. Разрушение общинных форм землевладения служило не созданию мелкого частного крестьянского хозяйства, а превращению общинников в батраков.

Революция 1910 — 1917 гг. узаконила три формы собственности в сельском хозяйстве: мелкая частная, общинная, принадлежавшая, как правило, поселениям индейцев, и эхидальная, принадлежавшая крестьянским организациям общинно-государственного типа.

В аграрной политике Мексики 20 — 30-х гг. шла борьба между двумя тенденциями: укрупнением и разукрупнением. С одной стороны, Мексика оставалась страной, где сохранялось крупное землевладение и пролетаризация сельского населения достигла огромных масштабов. С другой стороны, здесь неоднократно предпринимались попытки насаждать мелкую собственность, ограничивать крупные латифундии, укреплять в сельском хозяйстве эхидальный сектор. Законодательство указанного периода всемерно стремилось к тому, чтобы возвратить крестьянам-эхидатариям земли, отобранные у них помещиками, либо передать им земли бывших латифундистов.

В результате реформы, проведенной в 20 — 30-х гг., значительно расширился эхидальный сектор. Его удельный вес в общей площади пахотных земель увеличился в 1940г. по сравнению с 1930г. с 13,3 до 47,4%, а численность эхидатариев — с 15% от общего самодеятельного сельскохозяйственного населения до 41,8%.

Вместе с тем реформа не посягала на ликвидацию частного сектора, хотя и произошло сокращение земли, находящейся в частной собственности. Установленный земельный минимум в 150 — 300 га позволял легально существовать таким "мелким собственникам", которые вели хозяйство капиталистического типа.

Фактически аграрная реформа породила своеобразный гибрид общинной и частной собственности, причем в большинстве эхидо отсутствовала возможность вести хозяйство на уровне достижений науки и техники. Они не могли успешно конкурировать с механизированными хозяйствами капиталистического типа. Латифундизм целиком не был ликвидирован, изменились только формы концентрации земли. Основная часть крупных земельных наделов находилась в малозасушливых районах. Вместо владения одним крупным массивом земли частный собственник держал в своих руках несколько земельных участков, не превышавших установленные законом размеры неотчуждаемого количества земли. После 1940 г. частный сектор, пользовавшийся финансовой поддержкой правящих кругов и имевший широкий доступ к кредитам, еще более укрепился.

Эхидо же, стесненные различного рода регламентациями и ограниченные в своих финансовых и технических возможностях, к условиям капиталистической концентрации были мало приспособлены. Выдержанный в духе тезиса "Земля тем, кто ее обрабатывает" Закон от 16 марта 1971 г. "Об аграрной реформе" фактически прикрепил к земле крестьян, ограничивая все операции по ее передаче другим юридическим и физическим лицам.

Этим законодательным актом была закреплена обязанность единоличника-крестьянина не оставлять землю без использования. При невыполнении данной обязанности, т.е. в случае, когда собственник не обрабатывал земельный участок в течение трех месяцев с момента вступления в частное владение, предусматривалось применение земельно-правовых санкций: прекращение права собственности единоличника на выделенный ему земельный участок. Такие же последствия наступали, если эхидатарий не участвовал в коллективной обработке земли на протяжении шести месяцев с начала сельскохозяйственных работ.

Закон предусматривал прекращение права собственности на земельный надел в случае, когда эхидатарий оставлял землю без присмотра в течение двух или более лет подряд либо на протяжении такого же времени уклонялся от выполнения работ, связанных с коллективным землепользованием. Крестьяне вынуждены были работать на земле до выхода на пенсию, а при выходе на заработки в города передавали принадлежащие им земельные участки прямым наследникам.

Закон от 16 марта 1971 г. запрещал всякие формы отчуждения земельных участков, заключение договоров аренды, товарищества и иных сделок, допускавших косвенное участие третьих лиц в использовании эхидальных земель. Статья 76 Закона предусматривала, что предоставленные эхидатариям земельные участки и другое сельскохозяйственное имущество эхидо "не могут служить предметом договора товарищества, аренды, любого другого договора, связанного с косвенной эксплуатацией или применением наемного труда, за исключением некоторых и особо оговоренных случаев".

Обрабатываемые земли, которые распределялись среди членов эхидо для индивидуального пользования, не переходили в их собственность, а продолжали считаться имуществом эхидального поселения (ст. 32).

Административные органы имели широкие полномочия при осуществлении контроля за деятельностью эхидо. Государственные органы утверждали нормы организации и развития сельскохозяйственной, животноводческой и лесохозяйственной деятельности в эхидальных и общинно-коммуннальных поселениях, санкционировали решения общих собраний и руководящих местных комиссариатов, могли аннулировать любые их решения, не прошедшие ранее официальной апробации, заносили в реестр любые договоры о выделении кредитов. Нетрудно заметить схожесть таких методов регулирования деятельности эхидо с практикой администрирования и командования сельским хозяйством Советской России.

Однако находясь в рамках рыночных аграрных отношений, эхидатарии не могли соблюдать жесткие правила и мелочное регламентирование их деятельности. Процесс социальной дифференциации разлагал эхидо изнутри. Нередкими были случаи, когда неимущие общинники сдавали в аренду свою землю представителям зажиточной общинной верхушки. Такая практика теоретически оправдывалась доктринами параллельного развития эхидальной и частной собственности, которые фактически признавали нежизнеспособность эхидо и ставили его в условия постепенного вымирания.

Быстрый и массовый путь вхождения эхидо в рыночную аграрную экономику развивался с начала 90-х гг. по различным направлениям. В законодательстве об аграрной реформе эта тенденция нашла отражение в трансформации эхидо, легализации разнообразных по характеру деятельности и организационной структуре юридических лиц частного права: объединений эхидо, аграрных ассоциаций по интересам, обществ сельскохозяйственного производства. При этом сохраняющиеся эхидо также оказываются в общей рыночной инфраструктуре и вынуждены доказывать свою жизнеспособность в условиях свободной конкуренции всех форм земельной собственности и возникающих на их основе многочисленных структур аграрного предпринимательства.

Мощный импульс радикальным преобразованиям земельной собственности, связанным с перераспределением земли среди малоземельных и безземельных крестьян, дал Аграрный закон, принятый в феврале 1992 г. Конгрессом Мексики. Переход к свободной эхидальной собственности потребовал предоставления деревни большей экономической и юридической самостоятельности, отказа от минифундизма и недопущения латифундизма, создания юридической основы для преодоления отставания деревни, увеличения государственных дотаций селу, введения страхования эхидатариев, создания государственного фонда по оказанию помощи сельскохозяйственным товаропроизводителями.

Эхидальные земли делятся на три категории: 1) наделы, находящиеся под жилыми и сельскохозяйственными постройками; 2) земли общего пользования; 3) земли индивидуального пользования. Согласно ст. 56 Аграрного закона 1992 г. решение вопроса о принадлежности того или иного земельного участка к той или иной категории земель составляет компетенцию общего собрания эхидо. Руководствуясь требованиями национального аграрного кадастра, общее собрание эхидо устанавливает пределы жилой зоны и ее резервные площади. Эти земли являются неотчуждаемыми, не передаваемыми. На споры владельцев указанных земельных участков не распространяются сроки исковой давности. Такой же правовой режим установлен для земель общего пользования. Особенности их использования, доступа к ним и консервации оговариваются в Уставе эхидальной организации.

Земельные права эхидатариев в отношении этих земель равны. Однако общее собрание вправе определить и иной правовой режим указанных земель с учетом материального и трудового вклада каждого работника. Крестьяне-эхидатарии самостоятельно осуществляют полномочия по владению, пользованию и распоряжению землей. Раскрывая содержание права собственности эхидатариев на свои парцеллы, Аграрный закон 1992 г. устанавливает, что эхидатарии ведут на них самостоятельное хозяйство, передают во временное пользование, аренду другим членам данного эхидо или третьим лицам, не испрашивая разрешения на этот счет ни от общего собрания, ни от какого-либо административного органа. Эхидатарии могут также продать право владения своим участком земли другому члену эхидо или соседнего хозяйства. Продажа личной парцеллы не означает лишения членства в эхидо. Закон запрещает использовать индивидуальные земельные участки для общественных нужд. Права эхидатариев на свои участки удостоверяются соответствующими земельно-правовыми документами. После полного размежевания общественных и индивидуальных участков земли общее собрание вправе принять решение о передаче парцелл в полную собственность их владельцев.

Одновременно общее собрание вправе перевести земли, переданные в собственность своих членов, в эхидальную собственность (ст. 89 Аграрного закона). Указанное решение должно быть направлено в национальный кадастр. В настоящее время примерно 2/3 эхидальных земель относится к коллективной собственности, 1/3 — к собственности индивидуальной, которая, по мнению мексиканских специалистов, должна трансформироваться в частную собственность.

В 1992 г. Мексика заметно продвинулась вперед в области преобразований эхидо, ведущих к укреплению экономической самостоятельности деревни, капитализации сельского хозяйства, преодолению экономического и социального отставания деревни. Законодатель предусматривает три варианта преобразования аграрных отношений в эхидо. Суть первого варианта состоит в консолидации прежней эхидальной организации. При этом допускаются разные формы организации труда: разделение обязанностей в пределах коллектива в целом либо разделение работников на самостоятельные производственные звенья.

Суть второго варианта преобразования аграрных отношений состоит в полуприватизации, наделении более широкими земельными права: ми эхидатариев без изменения эхидальной собственности на парцеллы, стимулировании индивидуальной и коллективной хозяйственной инициативы, перераспределении парцелл. Полуприватизация осуществляется при свободной продаже сертификатов на владение землей в пределах данной эхидальной организации. Чаще всего продажа сертификатов мотивируется необходимостью решить множество проблем, связанных с правовым обеспечением рационального использования земли, легализацией тех скрытых процессов социального расслоения, которые происходили прежде. Чтобы избежать чрезмерной концентрации земли в одних руках, Аграрный закон 1992 г. устанавливает лимит частного владения в 5% общей площади эхидо.

Суть третьего варианта преобразования земельных отношений состоит в полной приватизации эхидо. В этом случае производится передача всей эхидальной земли в частную собственность крестьян, осуществляется раздел этой земли на индивидуальные участки. Полная приватизация требует ликвидации эхидо, которая производится на основе решения общего собрания членов эхидальной организации.

На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в экономической сфере Мексика осуществила аграрные преобразования, необходимые для формирования рыночной аграрной экономики. Это относится к законодательству об эхидо, интегрированному в Аграрный закон 1992 г., дифференциации правового режима эхидальных земель, правовым мерам, закрепляющим радикальное изменение структуры сельского хозяйства, законодательству о приватизации земли и формировании земельного рынка, законодательству о государственном регулировании сельского хозяйства, включая регулирование бюджетного финансирования, сельскохозяйственного кредитования, ценообразования, налогообложения.

В том, что касается правового опыта Мексики, а также сущности, целевых задач, форм организации аграрной рыночной экономики России, вступившей на путь ее формирования, то, несмотря на некоторые их отличия в ряде случаев принципиального характера, можно заключить на основе проведенного исследования, что они во многом схожи между собой. С этих позиций представляется весьма необходимым изучение мексиканского пути к созданию рыночной аграрной экономики для того, чтобы увереннее определить направления и формы радикальных преобразований России сообразно нашим условиям на основе аграрных законов начала 90-х гг., заложивших фундамент для формирования новой социально-экономической системы на селе.


<